Записки либертарианца. Порядок внесения изменений и переходные положения

Цикл статей "Записки либертарианца" посвящен вопросам конституционной реформы. В записках № 1, 2, 3, 4 рассмотрены основные принципы построения государства и его взаимоотношения с гражданами на основе либертарианских идей. В записках № 5, 7 и 8 изложен взгляд на формирование ветвей государственной власти, а в записке № 9 — системы местного самоуправления. В завершение блока, посвященного положениям новой Конституции, предлагается рассмотреть вопросы внесения в нее изменений и ее переходные положения. Как и ранее, эта статья представляет собой расширенную версию публикации в "Украинской правде".

Конституция — это общественный договор, согласно которому учреждается государство и определяются его функции и полномочия. В этом смысле, она аналогична уставу или учредительному договору любой организации. В таких документах обязательно присутствует раздел о порядке внесения изменений и дополнений. Подобная статья есть и в любой Конституции (так, в Конституции США это пятая статья). В отличие от корпоративных уставов, Конституция также должна содержать некоторые переходные положения, поскольку государство не учреждается "с нуля", а продолжает свое существование на новых условиях, и должна существовать некоторая преемственность с предыдущими условиями.

Обычно порядок внесения изменений и дополнений в учредительные документы следует четкой логике — их может принять тот орган, который принял и сами первоначальные документы, например, общее собрание акционеров. В случае государств это не всегда так — даже Конституция США, которой сложно отказать во внутренней логике, наделяет правом внесения изменений и дополнений законодательные органы (правда, требуется согласие органов федерации и штатов). Это как если бы устав корпорации изменялся решением совета директоров, а не общим собранием. Прямой аналогией в данном случае было бы принятие поправок через референдум. Здесь есть одно "но" — как референдум, так и общее собрание корпорации подвержены манипуляции и являются легкой добычей популистов. Поэтому в случае Конституции, на мой взгляд, должна существовать система предохранителей, которая затрудняет популизм или внесение поправок, продиктованных не долгосрочными трендами (к которым, собственно, и следует адаптировать Конституцию), а сиюминутной политической выгодой.

Можно предложить такую концепцию принятия изменений или дополнений в Конституцию:

1. Любой проект изменений или дополнений в Конституцию является законопроектом.
2. Перед рассмотрением законопроекта, его предварительную экспертизу осуществляет Верховный Суд после официального запроса законодателя. Смысл этого этапа — отсечение явно неправовых норм и предложение по формулированию остальных норм. Суд может отклонить проект, либо согласовать его рассмотрение со своими комментариями.
3. Далее, законодательный орган рассматривает законопроект по своей обычной процедуре, но для его принятия требуется не простое, а квалифицированное большинство (например, 2/3 или 3/4).
4. Принятый законопроект направляется в Верховный Суд для окончательного согласования. Суд может или согласовать и, тем самым, разрешить референдум, или дать обоснованный отказ. Смысл данного этапа — исключить ситуацию, когда в тексте Конституции появляются внутренние противоречия, несовместимые или двусмысленные нормы.
5. Окончательно изменения или дополнения в Конституцию принимаются референдумом.

Конечно, не следует забывать о том, что источником власти является народ, народ учреждает государство и наделяет его полномочиями. Поэтому у народа также есть неотъемлемое право переучредить государство и принять новую редакцию его Конституции.

Говоря о переходных положениях, в моем первоначальном тексте, посвященном Конституции Украины, были упомянуты следующие пункты:

1. Порядок утраты правовой силы актами (в частности, законами), которые не совместимы с новой редакцией Конституции.
2. Порядок формирования законодательного органа в том случае, если в обычном режиме будет выбираться часть состава. В таком случае, конечно, первый состав должен избираться полностью, но не все депутаты будут иметь одинаковый срок полномочий.
   Пример: Первые выборы в новый состав законодательного органа состоятся в первое воскресенье декабря первого четного года после принятия новой Конституции (разумеется, при наличии достаточного времени для проведения предвыборной кампании их можно провести в тот же год, в котором будет принята новая Конституция). Предположим, одна из партий получит на первых выборах 75 депутатских мандатов. Тогда на следующих выборах, через два года после первых, будут переизбрана последняя треть списка этих депутатов (с 51 по 75 места), а через четыре года будет переизбрана вторая треть первоначального списка (с 25 по 50 места).
3. Порядок функционирования существующих органов исполнительной власти до назначения нового правительства и формирования ним новой системы. Вероятно, следует сохранить до этого момента полномочия существующих органов.
   Однако, следуя логике построение исполнительной власти в новой Конституции, все органы этой ветви власти должны быть переподчинены Кабинету Министров. Это должно произойти сразу же. А уже новый Кабинет Министров, назначенный после первых выборов законодательного органа по новой Конституции, примет решение о структуре исполнительной власти и полномочиях отдельных ее органов.
4. Порядок формирования судебной власти, то есть замены существующих судов и их членов на такие суды, которые совместимы с новой редакцией Конституции, и назначение новых судей в соответствии с ее требованиями. В течение переходного периода, разумеется, должны функционировать старые суды.
   В соответствии с этим подходом, предлагается в течение 6 месяцев сформировать временные Квалификационную и Дисциплинарную комиссии на основе принципов новой Конституции. Затем временная Квалификационная комиссия назначит временный состав Верховного Суда, который обретет полномочия через год после вступления в силу новой Конституции. Тем временем, Квалификационная комиссия займется назначением судей во все существующие (старые) суды, на что должно уйти порядка 18 месяцев.
   Первый состав законодательного органа, избранный по новой Конституции, должен будет в течение 2 лет принять законы о Квалификационной и Дисциплинарной комиссиях судей, что позволит сформировать уже их постоянные составы. Постоянный Квалификационной комиссии сможет избрать постоянный состав Верховного Суда. Разумеется, в обоих случаях могут быть переизбраны те члены, которые себя хорошо проявили во временных составах.
   Имея новые составы законодательного органа и Верховного Суда, можно в течение года принять закон о судоустройстве, на основании которого будут сформированы уже новые суды, члены которых будут затем назначены Квалификационной комиссией в течение 18 месяцев. Таким образом, на формирование абсолютно новой судебной системы уйдет от 4 до 6 лет.
5. Порядок функционирования существующей системы местного самоуправления, которая должна быть в будущем демонтирована и заменена на те органы, которые образуют граждане по своему усмотрению.

Некоторые пункты из этого списка требуют переосмысления с учетом специфики федеративного государства. Ниже я изложу свое видение этого, но, будучи гражданином Украины, не буду давать рекомендаций — читатели из других стран, в первую очередь, России, могут сами решить, как им обустроить свою страну. Во-первых, органы государственной власти субъектов федерации имеют (или должны были бы иметь) непосредственную легитимность, источником которой является народ данного субъекта, но не федеральный центр. Поэтому утрата легитимности федерального органа не влечет за собой утрату легитимности аналогичного органа субъекта федерации, и то же применимо к нормативно-правовым актам. Переходные положения Конституции Российской Федерации и переходные положения конституций или уставов ее субъектов — это абсолютно независимые сущности, и первое не должно подменять собой или подминать под себя второе.

Во-вторых, большое внимание было уделено переходу от существующей судебной системы к новой. На мой взгляд, эта проблема актуальна для России в той же мере, что и для Украины. Но порядок, описанный выше — это пример для унитарного государства. В Российской Федерации не может одна Квалификационная комиссия назначить всех судей, ни за 4 года, на за 6 лет. Речь должна, на мой взгляд, идти о разделении юрисдикции — и, соответственно, персонала — судов субъектов федерации и федеральных судов. В таком случае задача назначения или переназначения федеральных судей для Квалификационной комиссии становится реализуемой, потому что, к примеру, в США число федеральных судей не превышает 3300, и принять решение по каждой кандидатуре в течение 4 лет, в принципе, реально. А в каждом субъекте федерации, по логике, должна быть своя квалификационная комиссия, которая назначает судей в данном субъекте федерации, и эти судьи, эти суды не должны быть зависимы от федерального центра.

В-третьих, под демонтажем существующей системы местного самоуправления я имел в виду демонтаж такой формы "самоуправления", которая определяется государством. Суть подлинного самоуправления в том, что оно от государства не зависит, поэтому при подлинном самоуправлении граждане, а не органы государственной власти, должны определять функции и полномочия органов самоуправления. Единственное пересечение между государством и местным самоуправлением происходит в вопросе распределения собранных налогов между этими двумя общественными институтами. Понятно, что изменить систему невозможно одномоментно. Сначала требуется разработать учредительные документы местных общин, затем провести выборы в их представительные органы. Далее эти органы постепенно должны забирать у органов государственной власти полномочия и ресурсы — а поскольку государство не горит желанием расставаться ни с первым, ни со вторым, то для этого и требуются переходные положения Конституции.