Записки либертарианца. Законодательная власть (начало).

Эта публикация продолжает цикл "Записки либертарианца", посвященный вопросу конституционной реформы. В записке № 1 была заложена база для понимания отношения граждан и государства, а в записке № 2 предложен метод аналогии между государством и ОСМД/ТСЖ или корпорацией. Используя эти две публикации как фундамент, мы можем перейти к рассмотрению вопросов функций и формирования органов государственной власти, и начнем с законодательной ее ветви. Впервые эта записка была опубликована в издании "Украинская правда".

Законодательная власть в государстве должна принадлежать народу в лице его представителей, то есть представительному органу. Интересно, как это сформулировано в Конституции США: "All legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States", здесь употреблен глагол "to vest", который означает "наделять полномочиями", и это крайне уместно. Важно этим подчеркнуть, что не "Конгресс имеет законодательную власть" или "обладает законодательной властью", а указано, что есть кто-то (народ, суверен), кто наделил Конгресс властью. В этом отношении законодательная власть в государстве принципиально не отличается от представительного органа ТСЖ или акционерного общества – точно так же они не обладают властью сами по себе, но совладельцы дома или акционеры наделяют их полномочиями в определенных пределах, а все остальные полномочия соответствующие лица оставляют за собой.

Какие же вопросы организации законодательного органа власти должны быть отражены в Конституции? Это те же моменты, которые обычно формулируются в уставных документах ТСЖ или акционерного общества, и нет никакого повода считать, что в случае государства такая аналогия не должна выдерживаться. Вот эти вопросы:

1. Наименование органов законодательной власти и исчерпывающий перечень делегированных им полномочий (подчеркиваю: исчерпывающий, то есть у них не может быть неопределенного круга полномочий).
2. Порядок формирования этих органов (важно, что законодательная власть не может принимать решения о порядке своего формирования, таким образом, не может быть закона о выборах).
3. Процедура принятия решений, от внесения законопроектов до вступления закона в силу (конечно, всякие технические вещи могут и должны регламентироваться на уровне внутренних документов, даже не законов, а принципиальные правила принятия законов не могут устанавливаться на уровне закона же, и должны быть отражены в Конституции).
4. Нарушения порядка работы законодательного органа и ответственность его членов за их совершение (к примеру, голосование за других депутатов или использование статуса депутата в личных целях).

Наиболее важным и непривычным для нас является первый пункт, поэтому рассмотрим его подробнее. Многие воспринимают как данность то, что законодательная власть может принять закон по любому поводу, и даже в Соединенном Королевстве считается, что Парламент может принять любой закон. Но в этом есть противоречие как концептуальному понятию государства (это инструмент, а не абсолют), так и аналогиям. К примеру, правление ТСЖ может принять практически любое решение в части управления совместной собственностью жильцов, но не их частной собственностью. Аналогично, совет директоров (или, как у нас любят его называть, наблюдательный совет) может принять практически любое решение в части управления акционерным обществом (которое является совместным имуществом акционеров), но ни в коей мере не может управлять прочим имуществом акционеров. Так и законодательный орган, конечно же, может издать любой закон в сфере компетенции государства, но не имеет права издавать законы во всех иных сферах. А что такое "сфера компетенции государства"? Вернемся к первой записке – государство не является вещью в себе, а создается гражданами с определенными целям. Вот всё, что способствует достижению этих целей и является сферой компетенции государства, а во все прочие аспекты социальных взаимоотношений государство вмешиваться не вправе. Таким образом, законодательный орган власти может издать закон лишь в ограниченном наборе сфер жизнедеятельности, которые соответствуют целям создания государства, и исчерпывающий список которых может и должен быть приведен в Конституции подобно тому, как это сделано в США. Например, можно было бы наделить законодательный орган власти правом издавать законы лишь в таких сферах:

• Национальная оборона
• Правосудие
• Государственные финансы
• Система налогов и пошлин
• Свобода конкуренции
• Публичная инфраструктура
• Публичное имущество
• Миграция и натурализация

Национальная оборона понимается как защита страны от внешнего врага и включает в себя вопросы содержания вооруженных сил, объявления войны и мира.

Правосудие включает в себя целый ряд вопросов, и я лишь кратко изложу некоторые из них.

Во-первых, точно следует отнести к компетенции законодателя установление перечня правонарушений и наказаний за их совершение.

Во-вторых, к его компетенции также должно относиться определение органов, имеющих право на расследование правонарушений и проведение оперативно-розыскной деятельности.

В-третьих, законодательно следует определить порядок исполнения судебных решений, в частности, исполнения наказаний. В США Конгресс определяет систему федеральных судов, исключая Верховный Суд – возможно, это имеет смысл и в нашем случае, хотя возникает вопрос вмешательства законодательной власти в дела судебной. Точно не следует давать законодателю право назначать и увольнять судей, а организация или ликвидация судов косвенно могут влиять на это.

Говоря про государственные финансы, следует, прежде всего, иметь в виду, что это не деньги государства, а деньги налогоплательщиков, то есть граждан, а государство лишь управляет ими. Роль законодательной власти при этом аналогична роли наблюдательного совета корпорации или попечительского совета (board of trustees) фондов, а роль исполнительной власти аналогична роли менеджмента. Законодатель в этой связи должен убедиться в сбалансированности системы государственных финансов (соответствие доходов и расходов, адекватность долговой нагрузки), но не вмешиваться в оперативное управление или чрезмерное углубление в детали. Основополагающим принципом должно быть "доверяй, но проверяй", т.е. законодатель должен дать правительству свободу действий, но иметь возможность проверять, что средства налогоплательщиков используются в интересах граждан, а не чиновников. Есть только одно ужесточение, которое я считаю необходимым ввести – граничный размер государственного долга должен определяться законодательной властью.

Я специально отделил пункт о налогах от пункта о государственных финансах, хотя некоторые могут счесть первое частью вторых. Это не так. В корпоративной финансовой отчетности выручка – это финансовый показатель, но финансисты не влияют на выручку, выручку формирует потребитель, покупая товары и услуги. Подобные отношения следует распространить и на государство – налоги, которые являются для государства доходами (то есть, аналогичны выручке), не должны подгоняться под расходы государства, наоборот, они должны восприниматься в государственных финансах как некоторая внешняя переменная, исходя из которой планируются государственные расходы. Поэтому, в идеале, исчерпывающий перечень налогов и ставки налогообложения должны устанавливаться гражданами на надзаконном уровне (пример – Акт экономической свободы Грузии), и законодатель не должен иметь возможности произвольно менять их. Возможно, в Конституции следует прописать исчерпывающий перечень налогов и возможность менять налоговое законодательство лишь один или два раза в год, не ранее шести месяцев до вступления соответствующего закона в силу и лишь при условии полной готовности фискальной инфраструктуры.

Обеспечение свободной и честной конкуренции – это, пожалуй, единственная функция государства в сфере экономики. Регулирование внутренней или внешней торговли недопустимо, вмешательство в рыночное ценообразование губительно, установление квот, субсидий и льгот лишь порождает коррупцию. Политика государственного протекционизма – это перераспределение доходов от широких масс потребителей к узкому классу владельцев бизнеса, это такой социализм с противоположным знаком. Ключевая идея либертарианства – свобода, а значит, государство должно лишь обеспечить всем равные возможности и защитить от обмана и мошенничества. И даже если говорить про антимонопольное законодательство, которое действительно имеет смысл, то нужно бороться не с монополиями как таковыми, а с использованием монопольного положения для ущемления свободы конкуренции.

Публичная инфраструктура и публичное имущество – две сферы, в которых государство может иметь право устанавливать правила на уровне закона. В Конституции США упомянуты лишь почты и почтовые дороги, но в современном мире к объектам публичной инфраструктуры могут быть отнесены и порты, и аэропорты, и железнодорожная колея, и газотранспортная система, и магистральные линии электропередачи. Законодатель может регулировать правила доступа и использования такой инфраструктуры. Но важно знать меру – так, законом можно установить правила дорожного движения, но правила перевозки пассажиров и грузов являются частным делом транспортных компаний, в которое государство вмешиваться не должно.

Публичное имущество – это имущество, которое находится в совместной собственности всех граждан, и в этом оно аналогично публичной инфраструктуре. Государство не владеет, а управляет этим имуществом, роль законодателя при этом заключается в определении прав доступа и использования этого имущества. К объектам публичного имущества относятся недра, природные и водные ресурсы, воздушное пространство, территориальные воды, национальные парки, заповедники, памятники архитектуры и культурного наследия.

Наконец, вопросы миграции и натурализации – это та отсылка к законодательству, которая сделана в записке № 4 (о вопросах гражданства). Природное гражданство не входит в сферу компетенции законодателя, равно как вопросы въезда граждан на территорию страны и выезда любых лиц за ее пределы – это естественные права, которые существуют вне зависимости от государства и не могут им регулироваться. Здесь же речь идет о тех двух полномочиях, которые могут быть делегированы государству. Первое – это натурализация, или предоставление гражданства за заслуги. Законодатель может определить заслуги или квалификацию, которые позволяют приобретать гражданство – так, как это сделано во Франции для лиц, отслуживших не менее определенного количества лет в "Иностранном легионе". Также, законодатель, как представитель граждан, может определять условия въезда на территорию страны для неграждан.

С момента принятия новой Конституции, то есть заключения гражданами новой редакции общественного договора, встанет вопрос – как быть с тем корпусом законов, которые были приняты ранее и регулируют те сферы жизни общества, по которым законодательная власть не будет иметь право принимать законы. Возможно, следует в переходных положениях прописать срок, 1-2 года, через который все ранее принятые законы, которые выходят за рамки полномочий законодателя согласно новой Конституции, теряют силу. Что касается новых законов, которые могут быть приняты законодателем по тем аспектам, по которым Конституция не предусматривает принятие законов, то они должны быть признанны юридически ничтожными.