Записки либертарианца. Исполнительная власть (начало)

Цикл "Записки либертарианца" посвящен вопросу конституционной реформы. В записках № 5a, 5b были рассмотрены принципы построения законодательной ветви власти, а в записке № 6 приведены аргументы в пользу выбора парламентской, а не президентской или смешанной республики. На основании этого, в данной записке предлагаются принципы построения и функционирования исполнительной ветви власти. Эта статья представляет собой расширенную версию колонки, опубликованной в издании "Украинская правда".

Говоря про законодательную власть, я использовал Конституцию США как наиболее логичный прототип ее построения. Исполнительная власть в этом же документе определяется аналогично: "The executive Power shall be vested in a President of the United States of America", то есть народ США наделяет соответствующими полномочиями Президента США, соответственно у него есть собственная непосредственная легитимность, полученная в результате выборов. Построение исполнительной власти в парламентской республике отличается тем, что в ней эта ветвь власти не имеет непосредственной легитимности, но, исходя из общего принципа разделения властей, должна иметь автономию в своей деятельности. Поэтому я сделал попытку совместить принципы функционирования исполнительной власти, по духу близкие тем, что заложены в Конституции США, с иным порядком ее формирования.

Как и в случае законодательной ветви, в Конституции должны быть отражены следующие аспекты исполнительной власти: наименование и порядок формирования ее органов, перечень делегированных им полномочий, процедура принятия решений, ответственность руководителей исполнительной власти за нарушение порядка работы этой ветви власти.

Исполнительная власть играет в государстве ту же роль, что наёмный менеджмент в корпорации или управляющая компания в ТСЖ. Эта аналогия (см. записку № 2) более отчетливо проявляется в парламентских республиках, где представительный орган назначает руководство исполнительной власти, подобно тому, как совет директоров (наблюдательный совет), а не общее собрание акционеров, назначает генерального директора. В корпорациях топ-менеджмент вовсе не является марионеткой в руках совета директоров, так же и в парламентской республике руководство исполнительной власти должно иметь полную автономию от законодателя в оперативном управлении подчиненных ей институтов. Это и будет первым принципом, который я предлагаю заложить в основу конституционного определения исполнительной власти: эта власть отвечает перед законодательным органом за результат своей работы, но сама определяет свою структуру и имеет полную автономию в реализации своей стратегии в рамках установленных законодательством ограничений.

Во многих корпорациях единоличным органом управления является генеральный директор. Но возможен и коллективный орган управления – правление. Именно такая модель более привычна в случае парламентских республик, где коллективным высшим органом исполнительной власти является правительство. При формировании правительства хотелось бы избежать двух крайностей – единоличного контроля его главы над членами и чрезмерной коллегиальности, которая размывает персональную ответственность. Поэтому второй принцип, который я предлагаю – это принцип командной работы: правительство приходит как команда, а не набор отдельных министров, и может быть отправлено в отставку лишь как команда, но не путем увольнения отдельных членов.

Порядок назначения и увольнения правительства как высшего органа исполнительной власти можно сформулировать следующим образом:

• Список членов нового правительства (возможно, но не обязательно, с распределением должностей) подается на голосование парламенту, голосование возможно только за весь список в целом, при положительном голосовании формируется новое правительство;
• В любой момент правительство может само попросить об отставке или парламент может принять вотум недоверия ему, но оно продолжает исполнять свои функции до формирования нового состава правительства;
• Глава правительства может ввести в его состав новых членов, но не более 1/3 от первоначального числа, по каждой кандидатуре требуется голосование парламента;
• Отдельные члены правительства могут уходить в отставку добровольно или увольняться решением главы правительства, но назначение нового члена правительства требует голосования парламента (временно исполняющего обязанности может назначить само правительство);
• Глава правительства может уйти в отставку добровольно, и это не влечет за собой отставку всего правительства.

Конечно, в корпорациях зачастую существуют традиционные посты, например, финансового директора, но они почти никогда не фигурируют в уставных документах. Более того, в большинстве случаев посты в топ-менеджменте создаются динамически и не требуют ни изменения устава, ни решения акционеров. По аналогии, следует дать правительству необходимую гибкость в определении того, какие министерские посты в нем требуются – хотя некоторые из них и могут быть определены законодательно (в таком случае в правительстве обязательно должен быть соответствующий министр), иные могут создаваться или упраздняться путем решения самого правительства. Закон "О Правительстве РФ" ближе к предложенной модели построения исполнительной власти, чем соответствующий закон Украины, но все же не вполне соответствует ни принципу разделения властей (законодатель отчасти диктует исполнительной власти структуру), так и принцип автономности исполнительной власти в решении своих внутренних вопросов.

Исходя из сферы компетенции государства, в рамках которой законодательная власть может издавать законы, исполнительная власть должна иметь полномочия по реализации положений этих законов, а именно:

• Организовывать оборону, управлять вооруженными силами и обеспечивать их;
• Проводить внешнюю политику, организовывать представительство интересов граждан за пределами страны и в международных организациях, подписывать международные договора;
• Защищать права и свободы граждан, лиц без гражданства и юридических лиц, обеспечивать расследование криминальных правонарушений и выполнение решений суда;
• Оказывать гражданам, лицам без гражданства и юридическим лицам административные услуги, предусмотренные законом;
• Взимать налоги и пошлины;
• Управлять системой государственных финансов, публичной инфраструктурой и публичным имуществом в рамках, предусмотренных законом;
• Обеспечивать выполнение законов в случаях, прямо предусмотренных ими.

Отдельно следует остановиться на последнем пункте, который является наиболее общим. Правительство не имеет непосредственной легитимности, следовательно, его собственные полномочия распространяются лишь на тех, кто работает в органах исполнительной власти, но не на иных граждан. Здесь уместна аналогия с корпорацией – топ-менеджмент может давать указания сотрудникам корпорации, но не иным лицам. Однако законодатель, имеющий непосредственную легитимность, может делегировать часть полномочий по принятию решений, обязательных для исполнения всеми лицами, отдельным органам исполнительной власти. Например, в рамках регулирования сферы миграции он может определять порядок и условия въезда на территорию страны граждан иных государств или лиц без гражданства – и делегировать в этих рамках органам исполнительной власти принятие решений о выдаче виз (консульской службе) и о пропуске на территорию страны (пограничной службе).

Отсюда следует порядок принятия правительством решений. Подзаконные акты (постановления), принимаемые в рамках делегированных законодателем полномочий и обязательные для исполнения всеми лицами, принимаются большинством голосов правительства. Все прочие – внутренние – решения, которые обязательны для исполнения лишь сотрудниками соответствующих органов исполнительной власти, принимаются по цепочке подчиненности: глава правительства может давать распоряжения министрами и нижестоящим чиновникам, министры – подчиненным им сотрудникам и т.д. Это соответствует распространенному в менеджменте принципу единоначалия – у каждого сотрудника есть ровно один непосредственный начальник, а цепочка непосредственных начальников вплоть до главы правительства образует множество прямых начальников, все их и только их законные распоряжения обязательны для данного сотрудника.

Следствием из принципа единоначалия является и то, что не могут существовать органы исполнительной власти, не подчиненные правительству и его главе. Недопустимо и маскировать органы, которые де-факто обладают функциями исполнительной власти, под органы других ветвей власти или органы вне ветвей власти. В случае Украины я приводил пример Национального банка, который обладает полномочиями регулировать банковскую сферу и издавать подзаконные акты в пределах этой сферы. В России, помимо Банка России, можно привести и множество других примеров, когда органы, которые де-факто должны входить в исполнительную ветвь власти, де-юре в нее не включены, например, Следственный комитет.

В рамках предлагаемой конституционной модели все регулирующие и контролирующие органы должны быть подчинены правительству. С другой стороны, тот же центральный банк как центр выработки монетарной политики и кредитор последней инстанции не может быть подчинен правительству. Следовательно, необходимо разделить две структуры – регулирующие, контролирующие и лицензирующие функции отходят органу исполнительной власти, который подчинен правительству, а все прочие функции остаются за независимым от него Центральным банком. Данный подход следует применять и в других случаях, когда в одной структуре сконцентрированы функции как органа исполнительной власти, так и органа, который должен быть независим от правительства. Для оформления последних в одной из следующих записок я остановлюсь на концепции построения квазигосударственных организаций – они будут выполнять те функции, которые в настоящее время выполняют некоторые государственные органы, но не будут входить в состав органов государственной власти и, соответственно, не будут подконтрольны государству. Эта концепция соответствует либертарианскому принципу минимального государства – лишь минимально необходимый набор функций делегируется органам власти, а все остальное реализуется институтами гражданского общества.