Записки либертарианца. Царь, президент или парламент?

Данная статья продолжает цикл "Записки либертарианца", в рамках которого уже были рассмотрены вопросы соотношения граждан и государства, прав и свобод, гражданства, построения законодательной власти. Переходя к построению исполнительной власти, нам не обойтись без ответа на сакраментальный вопрос, положенный в заголовок этой записки. Хотя вопрос этот, конечно, не в титуле, а в сути — нужен ли нам президент, царь, вождь, и какова должна быть его роль в системе государственного управления. Эта статья является адаптированной версией моей колонки "Президент чи гетьман" в Украинской правде, где я убрал специфические для Украины фрагменты и добавил некоторые общие положения.

В мире есть, по сути, три основные модели республик — парламентская, президентская и смешанная. Эту же классификацию можно использовать и при рассмотрении монархических систем. Прежде, чем двигаться дальше, давайте изучим карту по следующей ссылке.

Парламентские системы — как конституционные монархии, так и республики (розовый и оранжевый цвета на карте) — преобладают в Европе. Это наследники той монархической системы, о которой речь шла в первой записке. До революций в каждой из европейских стран монархи совмещали все ветви власти в одном лице — они издавали законы, назначали правительство, вершили суд. После революций, когда сувереном вместо монарха стал народ, в подавляющем большинстве стран представительный орган получает непосредственную легитимность путем выборов, а затем он назначает правительство, которое не имеет непосредственной легитимности от народа, но имеет непрямую через депутатов. Классический пример — Соединенное Королевство. В парламентских республиках президент обычно избирается парламентом (тоже непрямая легитимность) и выполняет церемониальные функции. Хорошо это или плохо? В теории — не очень хорошо, т.к. концепция разделения властей не работает в полной мере, исполнительная власть черпает свою легитимность от законодательной. Но историческая практика показывает, что в большинстве таких стран политическая система является более устойчивой и менее склонной к сползанию в автократию (хотя, это может быть следствием не столько политической системы, сколько политической культуры и традиции, парламентские республики в большей мере для Европы).

Президентские республики (синий цвет) в наибольшей степени получили распространение в Америке, а также на пространстве бывшего СССР (формально, Россию и Азербайджан тоже следует закрасить синим). Впрочем, не всегда реализация соответствует концепции — зачастую под маской президентской республики скрывается авторитарный или полуавторитарный режим. Поэтому рассмотрим только классический пример — США. Две ветви власти, законодательная и исполнительная, имеют независимую легитимность, поскольку избираются народом (или выборщиками, что в данном случае несущественно). Интересно, что формирование судебной власти даже в США неоднозначно и в некоторых штатах происходит путем выборов судей народом, а в других — путем назначения органом законодательной или исполнительной власти (см. тут). Тем не менее, практика показала, что ключевым является разделение законодательной и исполнительной власти, и в том случае, когда произведена тщательная настройка системы сдержек и противовесов, такая модель работает. Теоретически она лучше парламентской, поскольку обеспечивает обеим ветвям собственную легитимность и делает их независимыми друг от друга. На практике же,

если система сдержек и противовесов несовершенна, то имеющая собственную легитимность исполнительная власть подминает под себя законодательную

и режим скатывается к авторитарному, подобно тому, как система России 1991-1993 годов привела к тупиковому противостоянию президента и парламента, после чего последний был подавлен.

Наконец, смешанная система (желтый цвет на карте) — это весьма запутанный механизм. Во-первых, многие из "желтых" стран на самом деле являются "синими": де-юре они могут иметь смешанную систему, но де-факто исполнительная власть там доминирует. Особенностью смешанной системы является то, что собственную легитимность имеют законодательная власть и глава государства, но последний не является главой исполнительной власти. Благое намерение — сделать исполнительную власть подотчетной, но не полностью подконтрольной законодательной — зачастую является дорогой, ведущей в ад. Смешанная система была в Веймарской республике, и мы хорошо знаем, чем это закончилось. Да и в России после 1993 года номинально была создана как раз такая система (к слову о параллелях с Веймарской республикой). Пост главы правительства в смешанной системе, если не соблюден филигранный баланс между парламентом и президентом, превращается в декоративный, и президент полностью "подминает под себя" исполнительную власть. Лишь во Франции более-менее успешно удается удерживать такую систему, хотя сложно говорить об устойчивости государства в стране, в которой лишь за один XX век оно было переосновано дважды. И, по большому счету, Франция куда ближе к президентской республике, чем к парламентской.

Из сказанного выше можно сделать вывод, что крайне сложно создать смешанную систему, которая бы не скатилась в одно из двух устойчивых состояний — парламентскую или президентскую систему. Я не думаю, что на практике имеет смысл всерьез обсуждать создание смешанной системы. Поэтому выбор необходимо сделать между парламентской и президентской республикой. Глядя на синие страны на карте мира, мне сложно выбрать какую-либо из них, помимо США, где я хотел бы жить. В современном мире, вероятно, возможно, но крайне сложно повторить опыт основания президентской республики по типу США, которая бы не превратилась в авторитарный режим. Возможно, корень зла — популизм и социализм, которые, идя бок-о-бок, развратили общество и сделали его легкой добычей безответственных горлопанов. Хотя парламентская республика не застрахована от таких деятелей, она не дает одному человеку столько рычагов власти, а в случае реализации предложенной в записке №5 пропорциональной избирательной системы с криминальной ответственностью за нарушение предвыборных обещаний — затрудняет, насколько это возможно, приход популистов к власти.

Если остановиться на парламентской республике, то практически во всех существующих сейчас реализациях такой системы существует пост главы государства, который находится вне системы исполнительной власти и играет церемониальную роль, и отдельно от него существует собственно исполнительная власть, во главе которой стоит премьер-министр или канцлер. При республиканской форме правления пост главы государства является симулякром монарха, к тому же, он в этом случае достаточно плохо вписывается в концепцию разделения ветвей власти. Единственной причиной, по которой, как мне кажется, этот пост существует в европейских парламентских республиках, является некоторая дань традициям или, вернее, ментальным шаблонам поведения, выработанным за века монархической формы правления.

В отличие от Украины, в России существовала монархическая традиция, поэтому вопрос целесообразности существования поста главы государства решается не так однозначно, как в случае моей страны. Отдавать ли дань традиции или нет — дело граждан РФ. Я же попытаюсь ответить на другой вопрос — можно ли обосновать целесообразность наличия поста главы государства такими функциональными обязанностями, которые не могут исполнять другие должностные лица. Рассмотрим те функции, которые обычно приписывают главе государства:

• Символ нации. Эта функция — чистой воды дань монархической традиции, когда власть была от бога и почиталась священной. Раз уж мы говорим о государстве как об обслуживающей организации, созданной на основании общественного договора, то подобный символизм неуместен. Функция символа нации в настоящее время не нужна.
• Церемониальная. Открытие сессий парламента, прием делегаций, участие во всяческих мероприятиях, но без принятия решений. Опять же, дань монархической традиции. Не вижу ни малейшей причины, почему налогоплательщики должны кормить такого бездельника, эта функция нам сейчас также не требуется. Да, есть некоторые документы, например, Венская конвенция (см. страницу 104), которые явно упоминают роль главы государства в аккредитации глав дипломатических миссий, но никто не мешает поручить исполнение этой церемониальной роли главе правительства.
• Дипломатическая. Если отделить от этой функции чисто церемониальные аспекты, то остается принятие внешнеполитических решений. Опыт таких парламентских республик, как ФРГ, Италия, Израиль показывает, что эту функцию выполняет как раз глава исполнительной власти (канцлер, премьер-министр), а не глава государства (президент).
• Верховный главнокомандующий. Это снова дань монархической традиции. В современном мире реально глава государства, особенно в парламентских республиках, не принимает военных решений. И даже, во многих случаях, гражданские министры обороны не принимают таких решений, это функция профессиональных военных. В то же время роль вооруженных сил в современном мире изменилась — это не основа государства, а одна из профессиональных корпораций. Нет никаких веских причин, чтобы именно эту корпорацию возглавлял глава государства, когда есть выделенный политический менеджер (министр) и один или несколько профессиональных менеджеров (главнокомандующий, начальник генерального штаба или комитет начальников штабов).
• Законодательная. Во многих странах подпись главы государства требуется для вступления принятых парламентом законов в силу, в некоторых он также имеет право вето. Это вполне допустимо в президентских системах, где глава государства, он же глава исполнительной власти, обладает независимой от парламента легитимностью и вписывается в общую систему взаимного контроля ветвей власти. В чисто парламентских системах такая функция выглядит сомнительной, поскольку даже если глава государства имеет независимую от законодателя легитимность, но не входит в систему исполнительной власти, то либо возникает надвластная сущность (квазимонарх, находящийся над системами законодательной и исполнительной властей), либо эта подпись превращается в пустую формальность. Наиболее правильной реализацией концепции разделения властей является автономность каждой ветви власти в принятии решений, т.е. если парламент принял закон, то дополнительной подписи не требуется. Я не говорю уже о независимой от парламента законодательной функции главы государства (в некоторых странах глава государства может издавать указы, которые имеют статус квазизаконов, т.к. обязательны для исполнения всеми гражданами), это настолько вопиющее нарушение республиканских принципов, что речи об этом идти не может. Да, в США есть понятие executive order, но это не квазизаконы (обязательные для всех граждан), а распоряжения для чиновников федеральной исполнительной власти (подчиненных Президенту США).
• Досрочный роспуск парламента. В ряде стран глава государства обладает полномочиями распускать законодательный орган и объявлять досрочные выборы. Это имеет смысл, если парламент "отрывается от реальности" и перестает, по сути, представлять граждан. Однако такое решение проблемы создает определенный волюнтаризм (можно распустить парламент без достаточных оснований или не распустить при наличии таковых). Куда лучшим решением является предложенный в записке № 5 механизм постепенного обновления парламента, который, в случае перевыборов каждые два года 1/3 или каждые три года 1/2 его состава, позволяет обеспечить коррекцию представительства интересов граждан без наделения кого-либо правом принимать субъективные решения.

Таким образом, ни одна из функций главы государства не требует наличия выделенного должностного лица. Большинство из этих функций являются чисто формальными и их можно упразднить. Некоторые из них могут выполняться другими лицами, например, главой исполнительной власти. Остальные же, напротив, не должны выполняться никем, поскольку могут привести к узурпации власти или превращению главы государства в надвластную сущность. При правильной реализации парламентской системы устройства государственной власти я не вижу никакого смысла в существовании поста главы государства. Я убежден, что для Украины ни президент, ни гетман не требуются. Нужен ли для Российской Федерации президент, царь или вождь — решать россиянам.