Записки либертарианца. Местное самоуправление

Эта статья продолжает цикл "Записки либертарианца", который посвящен вопросам конституционной реформы. В записке № 1 были рассмотрены основные принципы построения государства и его взаимоотношений с гражданами, в записке № 2 — аналогии между государством и другими объединениями граждан. Следующий блок, записки № 5-8, был посвящен вопросам формирования ветвей государственной власти. В данной статье, которая представляет собой расширенную версию колонки в "Украинской правде", описан пример организации системы местного самоуправления в соответствии с предложенной конституционной моделью.

Местное самоуправление — это не часть системы государственной власти. Как было показано в первой записке, государство — это инструмент, который создан гражданами для решения вполне конкретных и определенных задач. Исчерпывающий перечень этих задач был уже указан, и все они решаются тремя ветвями государственной власти — законодательной, исполнительной и судебной. Прочие задачи не относятся к сфере государства, и граждане могут создавать любые объединения для решения этих задач по своему усмотрению. Так, жильцы дома создают ТСЖ для решения задач по обслуживанию своего дома. Студенты в университете создают ассоциацию для обслуживания своих интересов. Жители коттеджного городка объединяются для организации охраны или вывоза мусора. А в больших масштабах — в масштабах города, района, области и т.п. — граждане точно так же могут учредить органы местного самоуправления и ровно с той же целью — обслуживания интересов людей, живущих на данной территории.

Итак, местное самоуправление — это частный случай объединения граждан. Граждане, напомню, имеют все полноту власти в своих руках, и по своему усмотрению могут создавать любые организации (корпорации, партии, объединения, союзы, ассоциации и т.п.), наделять их любыми полномочиями, но только на добровольной основе. То есть, вы не можете наделить какой-то орган полномочиями командовать другими людьми или регулировать их поведение помимо их воли. Для целей внутренней непротиворечивости, конечно же, следует избегать наделения двух органов одними и теми же полномочиями. Исходя из этой логики, те функции, которые в предыдущих записках были отнесены к компетенции государства, не должны делегироваться иным органам, в том числе и местному самоуправлению. Именно поэтому важно иметь небольшое государство — лишь необходимый минимум полномочий делегируется государству, чтобы иметь наибольшую свободу в делегировании остального другим институтам — как местному самоуправлению, так и бизнесу, и гражданскому обществу.

В случае Российской Федерации, таким образом, есть два уровня государственной власти — федеральный и уровень субъектов федерации — и, отдельно от них, еще местное самоуправление. Все функции государства, которые обсуждались в записке № 5, должны быть разделены между уровнями государственной власти. Не следует относить сказанное в предыдущих записках лишь к федеральному центру и подменять органами государственной власти субъектов федерации органы местного самоуправления. Существует весьма актуальная для Украины и, насколько я понимаю, в той же мере присущая России проблема — территориальные органы исполнительной власти (управы, префектуры) подменяют собой исполнительные органы местного самоуправления. Недопустимо, чтобы органы государственной власти вмешивались в вопросы местного самоуправления и, тем самым, выходили за пределы полномочий, отнесенных к сфере государства.

В принципе, на этом можно было бы поставить точку в данной записке. Если принять логику Гамильтона (см. записку № 3), то гражданам не нужно никакого конституционного основания, чтобы организовывать местное самоуправление и наделять его любыми полномочиями, за исключением отнесенных к сфере государства, по своему усмотрению. Это право у граждан есть и так, оно является естественным. Но, как мы уже видели ранее, есть опасение узурпации данного права государством. Поэтому глава о местном самоуправлении в Конституции — это не его разрешение гражданам, а прямой запрет государству на его ограничение. Есть и второй повод — это Европейская хартия о местном самоуправлении, которая рекомендует конституционное определение некоторых его аспектов. Раз Российская Федерация присоединилась к Хартии, то необходимо выполнять взятые на себя обязательства, либо же денонсировать ее. Хотя Хартия отнюдь не пронизана либертарианским духом, совместить ее с идеей записок можно, и ниже я постараюсь это показать.

Статья 2 Хартии исполняется внесением в Конституцию статьи о местном самоуправлении.

Поскольку полномочия государства жестко ограничены, то все остальные функции (образование, здравоохранение, коммунальное хозяйство, рекреационные зоны, местные дороги, парковки и т.д.) могут быть делегированы местному самоуправлению. Государство, не создавая такие органы, не может решать вопрос их формирования — граждане сами решают, как и в каком формате проводить выборы в них, определяют сферу их полномочий, территориальные границы, численность персонала органов местного самоуправления и размер оплаты их труда. Это дает реализацию положений статей 3-7 Хартии. Автоматически выполняется и статья 8, поскольку без отношений подчиненности никакого специального административного контроля государства над местным самоуправлением быть не может. Статьи 10 и 11 не требуют отдельной оговорки, поскольку любые юридические лица имеют соответствующие права.

Есть и нюанс — полномочия, которыми наделены органы государственной власти, в том числе, право издавать нормативно-правовые акты, не могут делегироваться местному самоуправлению, но это же исключение предусмотрено пунктом 4.2 Хартии.

Реализация статьи 9 Хартии является наиболее проблемной. С одной стороны, раз органы местного самоуправления являются частным случаем объединений граждан, они могут владеть собственностью, включая денежные средства, и обладают полной финансовой независимостью в вопросах их расходования. С другой стороны, никаких местных сборов и налогов не может существовать в природе, поскольку вопросы налогообложения отнесены к компетенции государства. Также, не может в либертарианской модели быть национальной экономической политики — единственной допустимой возможностью вмешательства государства в экономику является обеспечение свободной и честной конкуренции.

Каковы могут быть источники доходов местной власти? Во-первых, оказание местным самоуправлением услуг может и должно быть платным — так, обучение в публичных школах и лечение в муниципальных больницах стоит денег. Либертарианский подход четко говорит, что каждый должен платить за себя, и никто — за других. Поэтому муниципальные учреждения (школы, больницы) должны быть хоть и некоммерческими (т.е. не имеют целью получение прибыли), но самоокупаемыми. Оставшаяся часть расходов местного самоуправления — собственно, его служащие и местная публичная инфраструктура — может финансироваться за счет налогов, поскольку граждане, живущие на территории муниципалитета, платят налоги. Однако не следует делать субсидий от государства местному самоуправлению, поскольку это ставит последнее в зависимость от органов исполнительной власти, которые распоряжаются субсидиями. Вероятно, следует законодательно определить (а сфера государственных финансов входит в компетенцию законодателя) долю ряда налогов, которая идет на нужды органов местного самоуправления (в случае России существует отдельный большой вопрос о распределении налога на добычу полезных ископаемых между федерацией, ее субъектами и местными общинами).

Статья 12 Хартии требует выполнения, по крайней мере, 10 из определенных в ней пунктов других статей. Предлагаемой конституционной модели соответствуют следующие учитываемые статьи и пункты Хартии: статья 2, 3 (оба пункта), 4 (пункты 1, 2, 4), 5, 7 (пункт 1), 8 (пункт 1), 10 (пункт 1) и 11. В сумме набирается 11 статей и пунктов, плюс еще есть совместимость с пунктом 1 статьи 9. Таким образом, предложенная модель совместима с требованиями Хартии.

Подводя итог этой записке, отметим, что органам местного самоуправления может быть посвящена очень короткая статья Конституции, основные пункты которой:

• Граждане имеют неотъемлемое право учреждать органы местного самоуправления и определять их полномочия на тех же основаниях, на которых они учреждают любые другие объединения.
• Органы местного самоуправления — это частный случай объединений граждан, соответственно, они не входят в систему государственной власти, не подчинены ей, но и не могут обладать законодательной властью или собирать налоги.
• Органы местного самоуправления имеют полную свободу действий в рамках данного им гражданами мандата, в том числе, могут учреждать организации в сфере образования, здравоохранения, управления коммунальным хозяйством и т.д.
• Граждане сами определяют список органов местного самоуправления, их компетенцию, порядок формирования, размер оплаты их сотрудников и т.п.
• Законом определяется доля ряда собираемых государством на данной территории налогов, которая передается в доход органов местного самоуправления, но эта доля должна быть единой для всех территорий.