Записки либертарианца. Исполнительная власть (продолжение)

В рамках цикла "Записки либертарианца", посвященного вопросам конституционной реформы, предлагается статья о построении исполнительной ветви власти. В предыдущей части записки были определены сферы компетенции этой ветви, порядок ее формирования, особенности принятия решений. В этой части я хочу остановиться на вопросах ответственности сотрудников исполнительной власти, и на этой основе построить более общую концепцию кодекса этики и стандартов профессионального поведения лиц, находящихся на публичной службе. Данная статья представляет собой расширенную версию оригинальной колонки на сайте "Украинская правда".

Суть профессиональной этики заключается в том, что раз уж работодатель вас нанял и платит вам деньги, то вы должны работать в его интересах в рамках оговоренных должностных обязанностей и в течение оговоренного рабочего времени, не использовать ни служебные ресурсы, ни рабочее время, ни служебный доступ к информации в личных целях, а также не извлекать личной выгоды из занимаемой должности. Это в полной мере применимо к любым публичным служащим. Они наняты гражданами и получают зарплату из денег налогоплательщиков.

Отдельно следует сказать, что к исполнительной власти понятие фидуциарной обязанности напрямую не применимо. В отличие от депутатов, которые связаны отношениями доверия с избирателями (избиратели доверяют депутату представлять их интересы) и, потому, имеют фидуциарную обязанность перед ними, природа отношений чиновников исполнительной власти иная — они являются наемным менеджментом, и состоят с гражданами в трудовых отношениях, где чиновники — наемные работники, а граждане — работодатели. Поэтому для поиска лучших практик в отношении трудовой этики я предлагаю обратиться к опыту ведущих корпораций.

Существует множество кодексов профессиональной этики, принятых в корпорациях и общественных организациях. Я рекомендую Кодекс Института CFA, который определяет стандарты этики инвестиционных менеджеров. Здесь есть хорошая аналогия с публичной службой — инвестиционные менеджеры получают мандат на управление деньгами других лиц, а чиновники — на управление государством, которое есть совместная собственность граждан. Исходя из этого, предлагаю конституционно закрепить такую формулировку Кодекса этики публичных служащих:

Публичные служащие обязаны

• Вести себя честно, порядочно и относиться справедливо ко всем гражданам и обществу в целом;
• Осуществлять полное, правдивое и своевременное раскрытие информации о своей собственной деятельности и деятельности органов государственной власти;
• Ставить интересы граждан и общества выше интересов государства и своих собственных интересов;
• Воздерживаться от использования служебного положения, должностных полномочий или доступа к служебной информации для получения выгоды для себя или связанных лиц;
• Требовать соблюдения Кодекса этики от других публичных служащих и повышать доверие общества к институтам государственной власти.

Не думаю, что кто-либо будет оспаривать вышеприведенные положения. Но дьявол кроется в деталях. Поэтому необходимо конкретизировать применение этих положений в Стандартах профессионального поведения, которые могут быть приложением к Конституции, и предусмотреть ответственность за их нарушение.

Стандарт 1 — следование законодательству, здесь необходимо выделить такие пункты:

• Неукоснительное следование законодательству, а также законным распоряжениям прямых начальников, однако при наличии возможности неоднозначной или субъективной трактовки таковых следует выбирать такую трактовку, которая налагает наибольшие ограничения на самих публичных служащих и наименьшие ограничения на граждан;
• Препятствование нарушению законодательства другими публичными служащими, обязательное раскрытие информации об известных нарушениях, категорический запрет на "защиту чести мундира" и "не выносить сор из избы";
• Запрет на исполнение распоряжений, явно нарушающих законодательство, а также и законов, явно нарушающих Конституцию.

Стандарт 2 — этичность, независимость и объективность, что заключается в следующем:

• Явный запрет на нечестность, обман, шантаж, мошенничество [хотя это и само собой разумеется, но наличие такого явного запрета и ответственность за его нарушение лишний раз заставит публичных служащих подумать, прежде чем совершить такой поступок];
• Явный запрет при исполнении должностных полномочий на дезинформацию или сокрытие значимой информации, в том числе под видом "информации для служебного пользования" или "государственной тайны", а также на использование непубличной информации в личных целях или передача ее связанным лицам;
• Принятие решений, отнесенных к компетенции данного публичного служащего, должно осуществляться им или ей обдуманно, осознанно и самостоятельно, без давления со стороны иных публичных служащих, пускай даже и прямых начальников, или третьих лиц;
• Ограничение получения подарков и приобретения иных выгод (в том числе, званий, степеней, наград), которые могут поставить под сомнение независимость и объективность;
• Запрет на незаконное обогащение, а именно — все активы публичных служащих должны быть задекларированы, а любое изменение их размера объясняться, в том числе все доходы (прирост активов), существенные статьи расходов;
• Запрет на унижение чести и достоинства других лиц, высокомерие, издевательское отношение, сарказм, сомнительные шутки при исполнении должностных обязанностей.

Стандарт 3 — обязанности перед гражданами, как своими клиентами и своим конечным работодателем, включают:

• Четкое понимание того, что законные права и интересы граждан, лиц без гражданства и юридических лиц имеют приоритет над интересами государства, его органов или отдельных публичных служащих;
• Справедливое и равное отношение ко всем лицам, запрет на предоставление кому-либо из них преимуществ или наложение на кого-либо из них ограничений, не предусмотренных законодательством;
• Учет индивидуальной ситуации, особенностей и пожеланий при рассмотрении вопросов, при условии соблюдении законодательства и предыдущего пункта;
• Прямые, четкие, изложенные простым и понятным языком ответы на вопросы и обращения граждан, запрет на канцеляризм, отписки и "отфутболивание";
• Сохранение конфиденциальности информации о гражданах, их проблемах, сути их обращений и т.п., за исключением случаев, когда закон предусматривает раскрытие такой информации.

Стандарт 4 — обязанности перед государством, как своим непосредственным работодателем, включают:

• Использование своих знаний, умений и навыков, опыта и компетенций в полной мере на благо конечного работодателя, т.е. граждан;
• Запрет на совмещение своей работы с другой оплачиваемой работой, кроме явно разрешенных законов случаев, без письменного разрешения начальства — и полный запрет даже с таким разрешением на совмещение, если это наносит вред работе в публичном органе власти или создает конфликт интересов;
• Использование рабочего времени, служебного имущества, предоставленных полномочий и доступа к информации исключительно в рабочих целях, а также рациональное и бережное отношение к этим ресурсам, полный запрет на злоупотребление ими;
• Ответственность за действия своих прямых подчиненных при исполнении должностных полномочий, в т.ч. за соблюдение ими Кодекса этики и данных Стандартов.

Стандарт 5 — конфликт интересов, для избегания и ограничения чего требуется:

• Полное, правдивое и своевременное раскрытие действительного или потенциального конфликта интересов, т.е. любых обстоятельств, которые могут поставить под сомнение объективность, независимость публичного служащего или иным образом воспрепятствовать исполнению им должностных полномочий, причем такое раскрытие должно быть сделано простым и понятным языком, без уверток или "замыливания";
• При рассмотрении вопросов, которые затрагивают интересы связанных лиц, публичные служащие должны обязательно письменно уведомить об этом свое руководство и просить о передаче данного вопроса на рассмотрение иным служащим;
• При получении любого подарка, вознаграждения или иной выгоды, которая не запрещена законом и превышает определенный уровень (например, необлагаемый минимум), публичный служащий должен письменно уведомить об этом руководство;
• Письменное уведомление руководства обо всех обстоятельствах, которые мешают следованию Кодексу этики и данным Стандартам;
• Полное содействие расследованиям нарушения Кодекса этики и данных Стандартов, как в отношении себя, так и в отношении других публичных служащих.

При этом связанные лица — это не только родители, муж/жена и дети, но и любые другие лица, связанные с данным публичным служащим родственными, деловыми или даже дружескими отношениями.

Ни один публичный служащий не может приступить к исполнению должностных полномочий, не подписав письменное обязательство выполнять данный Кодекс и Стандарты. Любые известные нарушения должны раскрываться в письменной форме уполномоченному органу. Каждый год все публичные служащие должны письменно свидетельствовать об отсутствии нарушений, либо сообщать о нарушении и причинах, по которым оно не было своевременно раскрыто.

Ответственность за нарушение данного Кодекса этики и Стандартов профессионального поведения может быть определена в диапазоне от предупреждения и выговора до увольнения с запретом на занятие должностей публичных служащих в течение определенного срока:

• Предупреждение — за первое и незначительное нарушение;
• Строгое предупреждение — за последующее незначительное или первое серьезное нарушение;
• Увольнение с занимаемой должности (расторжение контракта), либо досрочное прекращение полномочий (для выборных должностей) — за ряд серьезных нарушений, либо за первое же критическое нарушение, которое не позволяет надеяться на этичное поведение данного публичного служащего;
• Запрет на занятие должностей публичных служащих (в том числе, выборных) в течение определенного числа лет — как дополнительное наказание при увольнении, в зависимости от тяжести серьезных и критических нарушений;
• Пожизненный запрет на занятие должностей публичных служащих — в исключительных случаях, когда лицо полностью и окончательно утратило доверие общества.

Расследование нарушений Кодекса этики и определение меры ответственности должно осуществляться не руководством конкретного публичного служащего, а особой комиссией, желательно независимой от государства (или имеющей достаточное количество независимых членов). Разумеется, попытки использовать такие комиссии для внутренних интриг и сведения счетов без достаточных оснований должны сами по себе рассматриваться как нарушение Кодекса этики и караться соответствующим образом.