Реформа публичной службы: проблема бюрократизации

В прошлой колонке я упомянул о том, что не являюсь сторонником европейской модели разделения политического руководства и профессиональной бюрократии. Сейчас хочу изложить своё видение этой проблемы подробнее. Хотя я в большинстве случаев выступаю за заимствование западных политик и практик, в данном случае, как мне кажется, опыт ЕС в плане создания профессиональной бюрократии скорее отрицательный.

Напомню вкратце, что подход ЕС, который уже внедрен в Украине за последние 2-3 года и который наверняка ЕС будет продвигать в России, Беларуси и, возможно, других постсоветских странах после смены политических режимов, заключается в жестком разделении политического руководства (министров и их заместителей) и профессиональной бюрократии (госслужащих). При правильной реализации политическое руководство лишается простых механизмов назначения и увольнения госслужащих. Назначение производится по результатам открытых конкурсов, кадровые решения (продвижение, премирование, увольнение) — по результатам периодического оценивания. Это еще называют меритократическим принципом формирования госслужбы — людей назначают и продвигают за их компетенции и заслуги, а не за политическую принадлежность или личную преданность руководству.

Сторонники изложенного выше подхода справедливо указывают на его преимущества. Во-первых, он способствует институционализации госслужбы. В постсоветских странах с этим действительно были проблемы: высшие руководители назначали министрами своих личных знакомых или коллег по партии, те из своего круга подбирали себе руководителей управлений или департаментов. Между ними существовали неформальные связи, вопросы решались в этом узком кругу, что называется, "по понятиям", а не по правилам. Отголоском этого являются слова эрзац-губернатора Дегтярёва о том, что он решает все важные вопросы в бане. Действительно, меритократический принцип разрушает подобную банно-прачечную культуру.

Во-вторых, такой подход не только создает формальные институты, но и укрепляет институциональную память. Действительно, когда смена первого лица приводит к тому, что заменяются все министры, новые министры подбирают под себя высших госслужащих, те — заменяют подчиненных им руководителей и так далее до начальников отделов, то никакой стабильности в работе не будет. Вся вертикаль менеджмента будет работать на удовлетворение потребностей своего руководителя. Отсекая возможности кадровых изменений на уровне ниже министров и их заместителей при смене правительства, мы создаем определенную автономию госслужащих в организационных аспектах их работы, они перестают быть холуями высшего руководства. Хотя стратегические рычаги управления у политиков-министров остаются, система госслужбы приобретает инерционность, мгновенно развернуть её уже не получится.

В-третьих, повышается устойчивость и политической системы. Если ранее на ключевых позициях в госслужбе ставились "свои люди", которые уходили с позиций или саботировали деятельность нового правительства при смене власти, то правильная реализация нового подхода должна уменьшить эти риски. Профессиональные госслужащие, которых назначают и увольняют не по причине их политической принадлежности или личной преданности, должны продолжать выполнять свои функции плюс-минус одинаково при смене правящей партии или коалиции. В идеале они с той же степенью эффективности реализуют выполнение стратегии нового политического руководства, с какой они работали при прежнем. В странах ЕС это более-менее работает — левые сменяют правых, а правые — левых, но это чередование не отражается существенным образом на работе государственного аппарата.

В-четвертых, меритократический принцип открывает социальные лифты. Любой человек, получивший соответствующее образование, имеющий нужные знания и навыки, может податься на конкурс и получить назначение даже на самый высший пост на госслужбе (конечно, не считая политических позиций). Для карьерного роста в государственном аппарате не нужно носить за шефом портфель или париться с ним в бане. Знания, навыки и способности, а вовсе не холуйство, становятся главными факторами продвижения по карьерной лестнице на госслужбе.

Эти все аргументы в пользу подхода ЕС в теории справедливы, разумны, логичны. На практике же это работает лишь отчасти, а реализация этого подхода имеет подводные камни.

Почти 17 лет, с 2000 по 2017 год, я проработал в частном секторе (это не считая студенческих подработок в 90-х). За эти годы я очень мало соприкасался с государством, да и то лишь на низовых его уровнях, таких как районная налоговая, отделение пенсионного фонда, военкомат и т.п. За последние 2,5 года, которые я активно занимаюсь общественно-политической деятельностью, мне доводилось довольно плотно общаться и взаимодействовать с высшей бюрократией. Разница в мировоззрении, подходах, даже стиле общения у нас колоссальна. Я пытался разгадать причину этих различий, и мне кажется, что я её понял.

Важнейшее различие заключается в том, что бизнес практически всегда работает в конкурентной среде, а госслужба — нет. Если не брать долгосрочную перспективу (а в ней государства также конкурируют за бизнесы и за граждан), то государство — это естественная монополия. Конкурентный бизнес всегда вынужден адаптироваться к изменениям среды, потребительским предпочтениям, новым технологиям, а также обязан иметь эффективные бизнес-процессы и разумную структуру затрат — в противном случае его вытеснят с рынка конкуренты. Любая монополия, а государство тем более, не имеет подобных стимулов.

Ключевой вывод, который я сделал из общения с высшими бюрократами (в отличие от политических назначенцев, т.е. министров), — это их нежелание и неспособность проводить реформы. Бюрократия всегда стремится сохранить статус-кво, противится любым изменениям, расширяет свои полномочия по контролю и регулированию, усложняет и детализирует процессы и документооборот. Кстати, мои друзья, добровольцами пошедшие в АТО в 2014–2015 годах, после возвращения так же отзывались о профессиональных военных, этих многочисленных полковниках и подполковниках: они законченные конформисты, склонные к шаблонным действиям и ждущие указаний от начальства, они не способны проявлять инициативу и всячески избегают брать на себя ответственность.

Многие из министров двух прошлых украинских правительств (из нынешнего я никого не знаю) искренне хотели проводить реформы. Но реальный выхлоп оказался мизерным, как говорится, пар ушел в свисток. Почему? Я вижу причину в том, что бюрократия затормаживала все начинания. Отрыв политического руководства от профессиональных госслужащих имеет не только плюсы, но и минусы — вторые, получив автономию от первых, спускают на тормозах все их начинания, не желая никаких изменений. Если в теории бюрократия должна являться эффективным инструментом в реализации стратегии политического руководства, не имея собственной воли, то на практике она эту волю не только имеет, но и активно проявляет.

Кстати, то же самое мы видим на примере ЕС и США. Я не совсем согласен с тем пониманием deep state, которое есть у политологов: "гибридная ассоциация высших чиновников, финансистов и промышленников, которые фактически управляют страной без согласия её граждан, выраженного в ходе формального политического процесса". Я не вижу конспирологии, заговора банкиров, Ротшильдов и рептилоидов. Я вижу лишь, что описанная в начале колонки конструкция публичной службы способствует замыканию высшей бюрократии в касту, группу со своими собственными интересами. И эта группа, будучи почти неподконтрольной политическому руководству и находясь между ним и основной массой госслужащих, может блокировать выполнение решений политиков и подменять их собственными решениями. Это мы прекрасно можем наблюдать в США на примере Трампа. Хотя в его случае роль deep state скорее положительна, в общем случае она является скорее негативной.

Дело том, что в корпорациях единственными людьми, которые могут развернуть эту махину при изменениях среды и нацелить её на удовлетворение новых желаний потребителей, является топ-менеджмент. Именно эти люди принимают решения о выходе на новые рынки, запуске новых продуктовых линеек, изменении конкурентной стратегии. В демократическом государстве подобную роль играют политики, которые должны чувствовать потребности и настроения избирателей и отыгрывать их изменения. Когда мы отсекаем политическое руководство от профессиональной бюрократии, то разрывается связь между изменениями потребностей общества и деятельностью публичной службы. Хотя госслужащие на нижних уровнях могут добросовестно и честно выполнять свою работу, не брать взяток и пытаться как можно лучше оказать услуги гражданам, в целом вся машина публичной службы перестает ориентироваться на граждан, а начинает работать в своих собственных интересах.

Параллельно происходит искажение меритократического принципа. В теории все хорошо, но на практике процесс начинает обрастать кучей бюрократических формальностей, которые сложно выполнить, если сама система не помогает тебе проходить через фильтр подачи документов. Те, кто защищал диссертации в постсоветских странах, знают, что для успеха не так важна суть и научная новизна работы, как получение и правильное оформление многочисленных справок, отзывов, выдержек из протоколов и т.п. Реально степени получают не наиболее достойные, а наиболее вписанные в научно-образовательную систему люди. Вот к тому же самому мы придем, если определение требований, условий, процедуры конкурсов на позиции в госслужбе будет осуществлять сама же бюрократия. А по факту, так и происходит! Кто готовил в Украине проекты законов о госслужбе, о перезагрузке власти? Секретариат Кабинета Министров.

Как здесь не вспомнить шутку Бухарина о том, что в истории человечества было три периода: матриархат, патриархат и секретариат. В этой шутке была немалая доля правды. Если вы хотите знать, как происходило становление касты профессиональной бюрократии, почитайте книгу Восленского "Номенклатура" о партийно-государственной бюрократии СССР. Примерно то же самое мы наблюдаем сейчас в ЕС — им управляет каста евробюрократов, которых никто не избирал и которые никак не ориентируются на предпочтения граждан. Результат получается плачевный: куча громоздких бессмысленных директив, чрезмерное регулирование, государственное субсидирование и квотирование вместо свободной конкуренции, слабый экономический рост.

Brexit — это первый звоночек о том, что жителей Европы не устраивает бюрократизация ЕС, который на глазах превращается в застойный СССР. Это не было случайностью, отклонением, бунтом "рэднэков". Люди интуитивно почувствовали нежизнеспособность системы, хотя в теории (описанной в начале колонки) она должна была быть хороша. Но также хороша в теории была система государственной плановой экономики, которая должна была позволить избежать кризисов перепроизводства и перегрева рынка. На практике же, как мы знаем, это оказался ложный путь. Таким же неправильным путем я вижу организацию системы публичной службы, в которой есть жесткое разделение на политическое руководство и профессиональную госслужбу.