Золотая клетка

В рамках дискуссии о необходимости конституционной реформы в России, инициированной советом Национальной ассамблеи, мы беседовали с известным адвокатом Еленой Лукьяновой и членом политкомитета партии "Яблоко" Виктором Шейнисом. Теперь на вопросы корреспондента Каспаров.Ru о том, можно ли исправить уже существующий Основной закон или необходима полная замена Конституции для обеспечения подлинно демократического развития России, отвечает участник Конституционного совещания 1993 года, автор разработанного в 1999 году проекта новой редакции Конституции, доктор юридических наук Михаил Краснов.

— Михаил Александрович, вы поддерживаете идею проведения общественной дискуссии по Конституции?

— Конечно, поддерживаю. Я давно твержу о том, что существующие проблемы нынешнего положения — социального, экономического, политического — в большой степени вытекают из того, как устроена власть по Конституции. Однако тему дискуссии, на мой взгляд, лучше сформулировать в более широком виде: нужна ли политическая реформа в России? Так как в любом случае эта реформа завязана на изменении Конституции. Ставить же вопрос прямолинейно: что необходимо изменить в Конституции России? — мне кажется, в политическом смысле неверно.

— Тем не менее вы предлагали свой проект Конституции. Чем вас не устраивает нынешняя?

— Я две книги на эту тему написал, могу говорить долго, но попробую изложить самую суть. Нашу Конституцию, как и большинство других, условно можно поделить на две части. В первой записаны прекрасные вещи: что Россия — это демократическое, правовое, федеративное государство, управление которым осуществляется на принципе разделения властей; что у нас самостоятельность местного самоуправления; установлен идейный и политический плюрализм и т.д. В этой же условной части закреплены права человека и гарантии соблюдения этих прав. Вторая часть посвящена описанию устройства власти. Людей интересуют, естественно, их права. И они обычно не задумываются о теснейшей зависимости реальности этих прав от властной конструкции. А у нас эта конструкция такова, что власть сконцентрирована в руках одного института — президента. Так что, как верно заметил один историк, в российской Конституции не просто обозначены разные векторы, а прописаны разные типы государственности.

Если детально разобрать компетенцию президента, парламента, правительства, будет ясно, что разделения властей на самом деле нет. Соответственно, и судебная власть не самостоятельна. Я бы мог подробно рассказать, благодаря каким конституционным "крючкам" это происходит, но в рамках интервью скажу лишь обобщенно. По нашей Конституции у президента две роли: с одной стороны, арбитра, "парящего" над всеми ветвями власти и обеспечивающего устойчивость государства, с другой — активного политического игрока, выступающего на стороне созданной им же команды. Причина многих безобразий, в том числе связанных с безнаказанностью высоких чиновников, кроется в этой двойственности. В таких институциональных условиях президент не в состоянии быть политически нейтральным, то есть защищать основы конституционного строя — ту же демократию с ее плюрализмом и равноправием.

— Почему Конституция оказалась такой двойственной?

— Конституция соответствует уровню развития общества, она не даруется свыше, она пишется людьми, живущими в конкретных исторических обстоятельствах. К тому же нет современного Сперанского, то есть фигуры, сопоставимой с ним по масштабности мышления, умению видеть перспективу. Сами же обстоятельства были драматичными. Ведь в начале 90-х происходила самая настоящая революция. А ни одна революция не считается со старым правом. Конечно, она могла протекать и более спокойно, если бы Съезд народных депутатов и президент Ельцин нашли компромисс. Но чем дальше от 1991 года, тем меньше для этого оставалось возможностей. По обе стороны находились, в общем-то, советские по своему образу мышления люди.

Борис Николаевич, который имел от народа мандат на проведение реформ, решился на крайний шаг — роспуск парламента и прекращение действия советской, по существу, Конституции. Мало кто вспоминает, что в Конституции 1978 года, несмотря на все новшества, сохранялся принцип полновластия Советов, то есть официальная сердцевина советской власти, а это делало запись о разделении властей пустой декларацией. Возникло лобовое столкновение. А в нем всегда есть победитель и побежденный. Победителем, хотя и с большой натяжкой, вышел президент. Поэтому у президентской стороны, которая взялась за доработку проекта, подготовленного Конституционным совещанием, руки политически были развязаны. Неслучайно после событий октября 1993 года доработка проекта Конституции велась в президентской администрации. И хотя были приглашены независимые эксперты, тем не менее комиссия по доработке исходила не столько из необходимости баланса, сколько из идеи, что впредь президенту-реформатору никто не должен мешать. Так и возникла существующая конструкция власти, которую, кстати, и сегодня бюрократия использует под тем же лозунгом: "Не мешайте президенту! Он лучше знает, что надо и как надо".

— То есть нынешняя Конституция — это ситуативный по форме документ?

— Да, в этом наша драма. В условиях горячки и чрезвычайщины дальновидность людям часто отказывает. Отсюда и такая конструкция, которая, возможно, первое время себя и оправдывала, поскольку силы советского реванша были еще вполне способны вновь дестабилизировать ситуацию. Но в стратегическом смысле такая конструкция оказалась направленной против демократического и правового государства. Ведь Конституция по большому счету — это клетка для власти. Другими словами, она задает такие правила, которые должны ограничить властвующих. Почему? Да потому, что во власть приходят не праведники, а обычные земные люди. Но власть — это огромный соблазн. Рассчитывать, что люди сами преодолеют соблазны, значит не понимать природу публичной жизни. Поэтому правила должны соответствующим образом мотивировать поведение политиков и чиновников. Это и есть главная задача любой конституции. Наша Конституция ее не решила и в нынешнем виде не решит.

— Какую форму Конституции вы предлагаете?

— Теоретически парламентская модель лучше президентской. Но если сейчас ее вводить, то государство пойдет вразнос. Поскольку все эти годы не было условий для созревания ответственных и договороспособных партий, резкий переход к парламентской модели, скорее всего, приведет к хаосу. Смешанная модель, которая у нас и сейчас, в принципе для сегодняшней России оптимальна. Проблема в другом — нужен баланс в системе сдержек и противовесов. Президент должен быть по своим полномочиям сильным. Но его сила должна быть направлена Конституцией на выполнение одной главной роли — хранителя суверенитета и стабильного конституционного строя. В том числе президент должен обеспечивать для политиков справедливые правила игры. Сегодня это невозможно.

Например, в нашей Конституции записана чудовищная вещь: президент определяет основные направления внутренней и внешней политики. А зачем тогда разделение властей? Зачем парламентские выборы, если от парламента ничего не зависит, а все определяет президент? Или формирование правительства. Это сердцевина политической жизни в любой стране, поскольку правительственная политика должна зависеть от выбора народа. У нас же она зависит только от президента. На первый взгляд, все сбалансировано: президент назначает председателя правительства по согласованию с Государственной думой, то есть вроде бы один "ключ" находится у президента, другой — у Думы. Но дальше мы читаем: если три раза Дума откажется согласовать кандидатуру премьера, то глава государства распускает эту палату и назначает председателя правительства. Заметьте, уже без всякого согласия. Так что Дума вынуждена "полюбить" премьера, так как, если даже она пойдет на роспуск, ситуация не изменится: правительство-то уже сформировано и слагает с себя полномочия только перед вновь избранным президентом.

— Складывается впечатление, что наше общество готово предоставить президенту еще большие полномочия. Вы с этим согласны?

— Заблуждение, что народ хочет этого. Просто у людей нет альтернативы. Они видят разложившиеся государственные институты, которыми командует президент. В таком случае рациональное мышление заставляет надеяться только на президента, который, как думают наши сограждане, может надавать по башке тем или другим. Поставьте общество в другие условия, и оно будет рассуждать по-другому. Во многих странах со схожей конструкцией, если есть нормальная политическая конкуренция, президент не превращается в вождя. У нашего же президента ничем не сбалансированные властные прерогативы, никто не может ему противостоять. И он объективно становится единственным благодетелем народа. "Надежа-государь". Отсюда и желание многих людей еще больше укрепить его власть в расчете на то, что он тогда лучше справится с распустившейся бюрократией. Но это иллюзия, так как в отсутствие политической жизни сам президент является главой бюрократии.

— К чему может привести несбалансированность власти?

— Президент — это не одна фигура, а все президентское окружение, не ограничивающееся, кстати, только его администрацией. И оно всегда влияет на президента. Свято место пусто не бывает. Место, не занятое политиками, занимают чиновники. Тот же пресловутый Сурков. Кто он такой? Госслужащий. Но он напрямую участвует в публичной жизни. При этом в отсутствие политической конкуренции происходит отрицательная селекция в государственном аппарате. Почему творятся безобразия? Потому что существует круговая порука бюрократов. В нормальной ситуации бюрократов сдерживают политики. Для этого есть свободные СМИ, независимые общественные объединения, информацией которых о всяких безобразиях питаются депутаты. У них есть разнообразные инструменты: депутатские запросы, парламентские расследования, вотум недоверия правительству и т.д. В современной же России ни разу вотум недоверия не был вынесен. Даже при Ельцине, у которого не было сегодняшних рейтингов. Почему? Опять же, смотри Конституцию! Ведь если Дума все же объявит вотум недоверия правительству, то решать будет президент: или правительство отправлять в отставку, или распустить Думу? А зачем отправлять ему свое правительство в отставку? Скорее всего, он распустит Думу. Так что у депутатов срабатывает инстинкт самосохранения.

— Многие люди не разбираются в этих тонкостях. Главное, что президент, по их мнению, хороший. Ведь он обещает бороться с коррупцией и "нерадивыми" чиновниками. Что вы можете сказать на этот счет?

— В этом кроется трагическая ошибка. Действительно, многие считают, что главное — найти хорошего человека. Но мало кому приходит в голову, почему именно этот "хороший человек" становится главой государства. Разве мало хороших людей? Многие не понимают, что у них на самом деле отняли право выбора. Ельцин, как бы кто к нему ни относился, избирался как политик, как человек публично высказывавший свою позицию, поддержанный значительной частью общества еще до того, как он стал президентом. А наши президентские выборы начиная с 2000 года — это уже не выборы политических фигур. Это выборы чиновников из чиновников.

Технология отработана: за какое-то время до выборов преемник назначается на достаточно высокий пост и, что называется, раскручивается. И ореол его высокой должности делает то, что в других странах достигается длительной политической деятельностью, ясно выраженными позициями, поступками, наконец. Поскольку у нас до сих пор партии не приводили политиков к власти, общество считает, что рассчитывать на партийных деятелей опасно — там, мол, одни болтуны. А тут — человек солидный, ответственный, иначе его бы не назначили премьером или вице-премьером. Другая опасность "подбора президентов" из чиновничьего резервуара состоит в том, что президент приходит не как лидер определенной политической силы со своим ясным видением стратегии развития, а именно как чиновник, за которым нет политической поддержки. И он, естественно, начинает создавать свой политический лагерь. Так и появляются не правящие партии, ответственные перед народом за проводимый курс, а именно партии власти, то есть бюрократические структуры, маскирующиеся под политические.

— Путин же опирался на политическую силу — партию "Единая Россия"...

— Повторю, это выращенная в пробирке партия, которую президент сам же и создал. Это партия, выражающая интересы ныне властвующего класса бюрократии. В отсутствие реального выбора люди голосуют за нее. Это нормальная человеческая реакция. Когда в советское время в магазине (и то не во всяком) было два сорта колбасы, люди брали менее плохую. Так что смотря с чем сравнивать. Мы берем то, что дают. Человеческая психика так устроена — оправдывать то, что есть. Если люди задумаются: а так ли хорош их кумир, — у них возникнет душевный дискомфорт. Зачем им это, пока более-менее жить можно. Люди задумываются, лишь когда испытывают нехватку продуктов или когда ночные звонки в дверь будут означать, что за кем-то пришли "органы". Пока этого, слава богу, не происходит, а потому вроде бы и нет повода для беспокойства. Так и живем, не очень задумываясь о завтрашнем дне…

— И все-таки отсутствие политической конкуренции — повод для беспокойства?

— Конечно, но для тех, кто хотя бы немного видит причинно-следственные связи. Бесконтрольное властвование бюрократии ведет к произволу по отношению к гражданам. Чиновник может сделать все что угодно с обычным человеком. Например, отобрать собственность. Это касается не одного Ходорковского, это может произойти с каждым, просто в других масштабах. И СМИ вряд ли заинтересуются, если у кого-то захотят отобрать маленький личный дом. При такой конструкции власти мы не застрахованы от поворота в любую сторону. Когда власть никто и ничто не сдерживает, она будет делать все, что заблагорассудится. И вовсе не потому, что там плохие люди. Обычные. Просто так происходит везде и всегда, если власть не ограничена обществом.

— Люди в данный кризисный момент страдают больше от произвола хозяев предприятий.

— Но и это следствие того, о чем я говорю. Произвол собственников — проявление неработающих институтов правовой защиты. У нас, между прочим, государство объявлено не только демократическим и правовым, но и социальным. А это значит, помимо прочего, что оно должно активно вмешиваться в отношения между предпринимателями и наемными работниками, если нарушаются права последних. Но этого не происходит, а потому люди, доведенные уже до предела, выбирают крайние формы протеста. Добавьте сюда и фактическое отсутствие профсоюзов. Их нет, одна беззубая и бессильная фикция в виде ФНПР, стремящаяся дружить с властью. А профсоюзы, хоть и не политические организации, но часто их сила в связанности с определенными партиями. Точно так же и партии, обычно социал-демократические, имеют опору в сильных профсоюзах.

— С чего бы вы начали дискуссию о политической реформе и в конечном итоге о реформе Конституции?

— Я бы не начинал с обсуждения какого-то готового проекта Конституции. Это будет телега, поставленная впереди лошади. Готовые формулировки сковывают мысль. Главное — определить принципиальную конструкцию "золотой клетки" для власти. Договариваться сначала должны политики, которые представляют интересы разных слоев народа, а не юристы. Если Национальная ассамблея начнет оттачивать формулировки, то может увязнуть в дискуссии. На мой взгляд, сначала необходимо обсудить принципы. Какая форма правления является в настоящее время для России наиболее приемлемой: парламентская, президентская или полупрезидентская республика? Или конституционная монархия? Затем в рамках избранной формы надо решить, в какую сторону должен быть смещен баланс полномочий: президента, парламента или правительства? На основе этого сформулировать некий манифест "О конституционных принципах". Ну и, наконец, нужно продумывать формы процесса принятия новой редакции или вообще новой конституции.

— Насколько удачно выбрано время для дискуссии?

— Я бы сказал, время не выбиралось, оно, наконец, пришло. Я уже давно говорю, что пора дискутировать на эту тему. Мы с коллегами в 1999 году пытались закрутить дискуссию, создали информационную волну, но общество и политики этими идеями не прониклись. Отрадно, что именно Национальная ассамблея станет площадкой для дискуссии, потому что Конституция — это продукт согласия разных политических сил. Если в создании Основного закона будет участвовать только одна сила, то Конституция будет однобокая, какую мы сейчас имеем.