Федерализация: Сделано в России

Неоднократно было замечено, что кризис Covid-19 вскрыл в том числе проблемы управления в нашей стране. Федеральный центр бросил на произвол судьбы регионы так же, как союзный центр снял с себя всякую ответственность накануне развала СССР. В этот раз Кремль снова оставил себе только привилегию требовать. В то же время требования, передаваемые по "вертикали", застревали, оставаясь часто декларативными текстами на бумаге с печатью. Таким образом, в очередной раз стала очевидна необходимость реформы управления и введение самоуправления. Самоуправления не хватает даже на уровне районов в Москве и других больших городах, а все попытки добиться большей самостоятельности, несмотря на формальное дистанцирование, рассматриваются Кремлем как покушение на власть в целом.

Какой у России есть опыт федерализма, как это могло бы быть, пытаемся рассмотреть в этой статье.

Попытки взрастить федеральное управление на обломках империи начались в 90-х со знаменитым ельцинским "берите суверенитета сколько хотите".

С июля 1990 года о суверенитете заявили все республики, кроме Дагестана и Мордовии. Положения о суверенитете были включены в республиканские конституции. Предполагалось, что новые субъекты на правах равных войдут в состав СНГ наряду с бывшими советскими республиками.

Когда выяснилось, что СНГ не более чем фикция, а бывшие советские республики не стремятся образовать совместно с Россией ни федерацию вроде Соединенных Штатов Америки, ни конфедерацию вроде Евросоюза, перед Россией встала реальная угроза распада.

К 1992 году был выработан единый Федеративный договор, в котором четко оговаривалось, что суверенитет России распространяется на территорию всей Федерации, на территории РФ существует единое экономическое и правовое пространство, Конституция РФ имеет первостепенное значение, единая система государственной власти с отдельно прописанной системой исполнительной власти.

Самыми яркими примерами борьбы за суверенитет в этом процессе стали Татарстан и Чечено-Ингушская Республика, отказавшиеся в 1992 году от подписания Федеративного договора.

Перипетии борьбы Чечни за независимость хорошо известны. Эти события достойны отдельного рассмотрения. Если же говорить вскользь, то нельзя не отметить, что именно в чеченском конфликте федеральная власть столкнулась с наиболее упорным противником, не готовым идти ни на малейшие уступки. В свою очередь и Кремль проявил максимальную несговорчивость. В итоге результат известен всем. После двух военных кампаний республика фактически проводит независимую, в том числе внешнюю, политику, провоцирует передел территорий с сопредельными регионами, отказывается подчиняться федеральным структурам, таким как Следственный комитет, например. С началом эпидемии коронавируса "верные пехотинцы" и вовсе перекрыли границы республики.

Как шутили остряки в интернете, "Чечня самоизолировалась, оставив лишь небольшую щель для приема денег".

К счастью, с Татарстаном Кремлю удалось найти общий язык. После подписания Беловежских соглашений местная элита позиционировала Татарстан как равноправный субъект СНГ.

Еще 12 июня, до путча, Татарстан стал первым регионом, в котором был избран свой президент. Республика готовилась к выпуску своей валюты и отказывалась собирать налоги в общий бюджет.

Власти Татарстана требовали заключения отдельного соглашения, заявив, что договор лишит регион суверенитета, одобренного на референдуме в марте 1992 года. Местные власти сорвали выборы в Госдуму и Совет Федерации в декабре 1993 года, а также референдум о принятии Конституции РФ.

После долгих переговоров команде Ельцина удалось уговорить татарстанцев (не только татар, кстати) подписать Договор "О разграничении предметов ведения между органами государственной власти РФ и Республики Татарстан и взаимном делегировании полномочий". Согласно договору, республика получила исключительное право распоряжаться землей и ресурсами, создавать систему госорганов, формировать бюджет, иметь свое гражданство и участвовать в международных отношениях. Срок действия договора не ограничивался. Так Татарстан приобрел особый статус в составе Российской Федерации.

Но такое положение вещей не могло продолжаться в эпоху централизации. 31 августа 2000 года президент России Владимир Путин назвал несоответствие федеральных и местных законов "миной замедленного действия", которая должна быть "изъята и уничтожена". Генпрокуратура начала борьбу за отмену не соответствующих федеральному законодательству пунктов конституции Татарстана, в частности о суверенитете, о гражданстве, об обязательном двуязычии президента и других. В марте 2004 года все спорные пункты были признаны Верховным судом Татарстана незаконными. В 2003 году Кремль потребовал переутверждения договоров между регионами и центром, при этом переутверждение коснулось не всех регионов. В 2007 году был подписан новый договор, Казань отчаянно пыталась отстоять право на свою нефть и образование на татарском языке. Татарстан имеет право на совместное с федеральным центром решение вопросов, связанных с экономическими, экологическими, культурными и иными особенностями республики. Договор был подписан на 10 лет, но перезаключен так и не был. На сегодняшний день Кремль очевидно оттягивает окончательное решение татарского вопроса, Татарстан остается последним субъектом РФ, у которого есть договор о разграничении полномочий с федеральными властями и свой президент.

По мнению многих экспертов, договор о разделении полномочий носит лишь символический характер, потому что, по сути, разделять уже больше нечего.

Схожие процессы шли и в других национальных республиках. В частности, устремления к независимости были распространены среди населения Республики Тыва, вошедшей в состав СССР только в 1944 году. Вступлению в состав СССР предшествовало истребление местной национальной элиты, выступавшей за независимость просоветскими силами. К 1991 году в Тыве многие воспринимали эти исторические события как аннексию. Парад суверенитетов и повсеместные выборы президентов республик, начавшиеся с Татарстана, повлекли за собой мораторий, подписанный президентом Ельциным, на выборы президентов республик на территории РСФСР. Тем не менее местные выборы президента были назначены. На созыве съезда тувинских депутатов произошли жесткие дискуссии между радикалами, действовавшими в русле ельцинского "берите суверенитета сколько хотите" при поддержке местных националистов, и умеренными. В частности, высказывались мнения о необходимости выхода республики из состава Федерации. Тыва грозила обернуться для России такой же проблемой, какой стала Чеченская Республика. В результате при небольшом перевесе умеренным, ориентировавшимся на компромисс с центром, удалось одержать верх. Их лидер Шолбан Кара-оол до сих пор никуда из политики не ушел и является главой республики.

Наряду с национальными республиками появлялись идеи создания русской республики. "Республиканизацией", в частности, увлеклись в Свердловской области. Тогдашний глава региона Эдуард Россель и мэр Екатеринбурга Аркадий Чернецкий всерьез продвигали проект создания Уральской республики. Местное население активно поддержало губернатора. Еще в 1991 году в республике чуть было не появилась новая валюта "уральские франки". Банкноты были отпечатаны, но ввести их в оборот не успели. Так местные предприниматели пытались создать валюту, обеспеченную собственными обязательствами, и спастись от кризиса ликвидности общенациональной валюты. В состав республики могли войти Свердловская, Челябинская, Оренбургская, Курганская и Пермская области. Главы этих регионов вели постоянные консультации по поводу создания республики.

"Нам не нужен суверенитет, но очень нужна экономическая и законодательная самостоятельность",

— заявил Россель.

Создание республики на референдуме поддержали 83,4% проголосовавших. 31 октября 1993 года Конституция нового субъекта вступила в силу. 5 ноября Россель заявил о поддержке проекта Уральской республики президентом Ельциным. Но уже 9 ноября президент распустил облсовет и отстранил Росселя от должности. Все решения по Уральской республике были аннулированы. Как известно, Сергей Шахрай и Виктор Илюшин убедили Ельцина, что обретение регионом, населенным преимущественно русскими, особого статуса вызовет цепную реакцию и приведет к развалу страны. Шахрай позднее признавался, что даже не читал Конституцию Уральской республики. Россель и облсовет подчинились решению своего земляка, несмотря на то, что формально президент не имел полномочий на роспуск местного парламента и отстранение главы региона.

Примерно те же события затронули и Челябинскую область. 8 июля 1993 года глава республики Петр Сумин подписал указ о создании Южно-Уральской республики. Реакция центра не заставила себя ждать. Сумин, как и его свердловский коллега, был снят со своего поста, местный Совет депутатов был распущен. После октябрьского кризиса 1993 года и расстрела Верховного совета в Москве окончательно прекратили свое существование все местные советы.

Формально, как утверждал Россель и некоторые политологи, Уральская и Южно-Уральская республика существуют до сих пор, так как решение об упразднении было незаконным.

Тем не менее борьба за полномочия не была прекращена окончательно. Интересен феномен "Тюменской матрешки". Областные политики, не имевшие больше возможности требовать перераспределения полномочий от федерального центра, пытались увеличить свои возможности за счет передела полномочий внутри региона. Из Советского Союза Тюменская область вышла единым большим и очень значимым регионом. Здесь сосредоточены значительные запасы нефти. В то же время развитие региона происходило так же неравномерно, как происходило развитие всей страны. Основные властные полномочия оказались сосредоточены в Тюмени, а нефть — в северных Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономных округах. С 1993 года округа стали самостоятельными субъектами федерации, хотя и продолжали входить в состав Тюменской области. Так появилось образование, которое сегодня называют "Тюменской матрешкой". В регионе возник политический конфликт, длившийся на протяжении всех 90-х. Глава области Леонид Рокецкий пытался через договоренности с Москвой вернуть влияние в автономных округах. Главы более богатых ХМАО и ЯНАО Александр Филиппенко и Юрий Неелов отчаянно сопротивлялись устремлениям Тюмени, претендовавшей на статус местной метрополии. Ямал и Ханты фактически вели независимую экономическую политику, образовали собственную милицию и другие органы власти. Общими остались федеральные органы, такие как ФСБ, например. Общими остались выборы депутатов Тюменской областной думы и губернатора Тюменской области. В Верховном совете области началось жесткое противостояние нефтяного севера и административного юга. Так же жестко разделились и местные СМИ. Пиком противостояния стал 2001 год, когда северяне выставили на выборах единого кандидата Сергея Собянина из думы ХМАО. Их целью было избавиться от тюменца Рокецкого. Собянин победил на выборах, Тюмень получила северные деньги, и предполагалось, что он также позаботится об интересах "северов". Но, став главой Тюменской области, Собянин стал укреплять личную власть, продвигая на ответственные посты своих людей, как в области, так и в округах. Кроме того, он лоббировал расширение собственных полномочий через федеральный центр. После появления 95-го федерального закона Тюмень снова стала единственным центром области, а Собянин — ее полноправным управителем. Губернатор получил право делегировать властные полномочия окружным властям. Формально он мог и не делегировать и сам управлять этими территориями, так что перед Ямалом и Югрой забрезжила вероятность лишиться изрядной доли самостоятельности.

Фактически губернатор обменивает полномочия юга на нефтяные деньги севера. Распределение денег происходит через программу "Сотрудничество". В остальных сферах все три субъекта одинаково самостоятельны, или, скорее, зависимы от федерального центра.

Политически область остается единой, но многие жители северных регионов зачастую не воспринимают себя как тюменцев. На вопрос "Откуда вы?" они скорее ответят, что из Сургута или Югры. Власти Югры и вовсе стараются проводить собственную культурную политику, нацеленную на создание местной идентичности жителей региона. Возможно, "Тюменская матрешка" могла бы стать удачной моделью перераспределения властных полномочий в России в целом.

Первое время Борис Ельцин реагировал на происходящее с пониманием. 2 ноября во время заседания Совмина он назвал желание регионов поднять свой статус закономерным процессом, который правительство должно принимать во внимание. 12 декабря была принята Конституция Российской Федерации, в которой в статье 5 говорилось о равноправии субъектов.

Вместе с тем на примере распада Югославии было очевидно, что гражданская война может не только захлестнуть бывшие республики, но и превратить в зону гуманитарной катастрофы и политической нестабильности всю Россию.

Опасаясь распада, Кремль быстро сменил свое благожелательное мнение о федерализации и самостоятельности на противоположное. С некоторыми отступлениями Кремль старался подчинить регионы на протяжении всего последнего десятилетия ХХ века. В 1995 году шедший на выборы Борис Ельцин, пытаясь заручиться поддержкой регионов, создал Совет Федерации, ставший формально верхней палатой парламента. Также в 1995 году был принят закон о местном самоуправлении. Но уже в 1996 году была федерализована Судебная система, в том числе арбитраж. В 1999 году появился федеральный закон об общих принципах организации законодательной и исполнительной власти в регионах. И все же в 90-е годы региональные лидеры пользовались значительным весом. Настолько, что именно в союзе с московским мэром Юрием Лужковым Евгений Примаков решился составить конкуренцию Ельцину и его семье.

Именно с устранения "федеральной вольницы" и установления жесткой вертикали начал свое правление Владимир Путин. При нем появился институт полпредов, указ о создании которого прилагался к списку округов, то есть оспорить его было невозможно. Постепенно из нашей жизни исчезли президенты республик (исключением является президент Татарстана), ставшие главами регионов. Выборы глав регионов превратились в назначение. Появились доверенные лица президента в регионах.

Неожиданно тема федерализации всплыла в 2015 году. Пытаясь изобразить из себя миротворца, Кремль предложил в качестве разрешения конфликта в Донбассе создание федерации, в которой сепаратисты могли бы занять место неких республик в составе федеративной Украины. В Украине это предложение было понято как план постепенного раздела страны. В России некоторые поняли это по-своему, в ряде регионов прошли акции за федерализацию регионов России.

Активисты заявили, что их требования полностью соответствуют положениям Конституции. В частности, своих федеративных прав потребовали в Сибири и на Кубани.

Власти ответили возбуждением уголовных дел по статье 280.1 УК РФ. Для тех, кому не хватает свободы на местах, в 2014 году в антиэкстремистскую статью УК был добавлен новый состав: "призывы к осуществлению деятельности, направленной на нарушение целостности РФ".

К нынешней годовщине суверенитета Российской Федерации мы получили еще и поправки в Конституцию о государствообразующем народе и другие поправки, фактически покушающиеся на полномочия местных властей. Тем не менее вопрос о распределении полномочий между центром и регионами остается открытым.