Реформа публичной службы: украинский опыт

За последние несколько лет, после публикации "Записок либертарианца" (1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14), я написал для Каспаров.Ru несколько колонок, посвященных опыту Оранжевой революции и Революции достоинства. Дело в том, что многие люди из России, Беларуси и других стран бывшего СССР довольно плохо знают и неверно понимают суть происходивших в Украине событий. Будучи очевидцем и участником тех событий, я хотел поделиться личным опытом и показать, как уроки наших событий могут пригодиться для анализа и прогнозирования развития событий в соседних странах.

Тем не менее я никогда не был политологом, политтехнологом, политическим аналитиком. В последние годы я на волонтерских началах работаю в правлениях двух общественных организаций, одна из которых занимается в том числе реформированием финансового сектора, а вторая (я буду называть её далее PGA) — реформированием публичной службы. Собственно, о последней я и хочу здесь написать. Проблематика эта актуальна для всех постсоветских стран, возможно, кроме стран Балтии, но за последние годы Украина продвинулась вперед. Мне кажется, что и Беларусь, и Россия пойдут после смены нынешних политических режимов по тому же пути, который уже прошли мы. Поэтому уроки наших неудач, наверное, будут весьма полезны.

Публичная служба в широком смысле включает в себя работу в организациях, финансируемых за счет налогоплательщиков и действующих в интересах неограниченного числа лиц (всех граждан страны либо всех членов местной общины). Это может быть работа в органах государственной власти, правоохранительных органах, органах местного самоуправления, дипломатическая служба, служба в вооруженных силах. Иногда её называют "государственная служба", но этот термин я считаю неудачным, так как возникает коннотация со служением государству, тогда как на самом деле публичные служащие должны служить обществу, а не государству.

Я могу выделить пять основных направлений реформирования публичной службы в Украине:

1. Институционализация и профессионализация.
2. Принципы подбора, оценивания и компенсации персонала.
3. Организационная культура.
4. Бизнес-процессы, включая цифровую трансформацию.
5. Предотвращение коррупции и борьба с коррупцией.

Ключевым моментом в реформе публичной службы в Украине, о чем почти неизвестно за пределами нашей страны, в 2016–2017 годах стало жесткое разделение на политическое руководство и профессиональную бюрократию (госслужащих). Эта реформа была проведена по требованию и по лекалам ЕС, в странах которого подобная система функционирует давно. К политическому руководству относятся министры и их заместители, которые проводят политику правящей парламентской коалиции и обычно сменяются при её изменении. У них есть небольшой личный аппарат (пресс-секретарь, помощники, советники), который назначается ими. Остальные сотрудники министерств, а также все без исключения сотрудники иных органов исполнительной власти (например, налоговая, таможенная служба, комитет по лесному хозяйство, Укрстат и Госкино) — это профессиональная бюрократия, которую нельзя так просто назначить или уволить по желанию отдельного министра или даже всего Кабинета Министров в целом.

Эта реформа имела двоякий смысл. Во-первых, сделать систему публичной службы более институционально устойчивой в условиях регулярной смены правительств (напомню, что в Украине из шести президентов лишь один смог избраться на второй срок). Публичная служба как институт должна служить обществу в целом, независимо от политической направленности правящей коалиции, но при этом профессионально обеспечить реализацию её политики. Уместна такая аналогия: политическое руководство — это водитель арендованного автомобиля, который выбирает направление движения и скоростной режим; профессиональная бюрократия (госслужащие) — это автомобиль, который слушается команд управляющего им в данный момент водителя, но не принадлежит ему и будет точно так же выполнять команды любого другого лица, севшего за руль автомобиля.

Во-вторых, профессиональная бюрократия должна была формироваться по меритократическому принципу, а не по принципу политической лояльности. Именно поэтому назначение госслужащих производится исключительно путем конкурсов (это было временно отменено лишь на период карантина), а увольнение — исключительно по сложной процедуре (министр не может уволить директора департамента "в связи с утратой доверия"). В сентябре 2019 года последний пункт был видоизменен таким образом, что новый состав правительства в течение первых нескольких месяцев получил право увольнять лиц из высшего корпуса госслужащих по упрощенной процедуре. К слову, это изменение было сделано командой Зеленского, потому что Порошенко подложил ему кучу "ядовитых пилюль" в виде политически лояльных себе высших госслужащих, которые вполне могли саботировать попытку реформ нового политического руководства.

Моё личное отношение к такому разделению политического руководства и госслужащих отрицательное, в отличие от позиции ЕС и многих моих коллег по PGA. Анализу плюсов и минусов этой схемы можно посвятить отдельную колонку. Вкратце же я скажу, что считаю, что такая система неэффективна с точки зрения теории менеджмента (а я её профессионально изучал, проходя программу MBA), потенциально содержит элементы двоевластия, реально приводит к формированию замкнутой касты профессиональных бюрократов (которая, подобно советской номенклатуре, монополизирует реальную власть в стране). Тем не менее это разделение является общепринятой практикой в странах ЕС и, скорее всего, будущие Беларусь и Россия также выберут этот путь.

Меритократический принцип подбора персонала на публичной службе подразумевает, что все госслужащие назначаются на должности после победы в конкурсе. Я был приглашенным экспертом комиссии по высшему корпусу госслужбы с решающим голосом, но решил не подаваться на позицию постоянного члена этой комиссии, поскольку не в восторге ни от состава, ни от процедуры работы этого органа. Эта комиссия отбирала кандидатов на позиции высших госслужащих — государственных секретарей министерств (а они по закону возглавляют всю госслужбу в министерствах) и руководителей центральных органов исполнительной власти (типа упомянутых выше налоговой или таможенной службы, комитета по лесному хозяйству, Укрстата). Несколько отобранных кандидатов рекомендовались Кабинету Министров, который назначал одного из них по своему усмотрению.

Прежде чем переходить к критике, скажу о двух позитивных уроках наших конкурсов. Во-первых, хорошо себя показало компьютерное тестирование на знание законодательства, абстрактное и логическое мышление. В принципе, последнее является сутью знаменитого теста GMAT, на основании которого отбирают студентов все уважающие себя бизнес-школы. Можно было ожидать, что это сработает и для конкурсов на позиции госслужащих, и эти ожидания полностью оправдались. Во-вторых, исключительно полезным оказался тест на знание английского языка. Как мне говорили коллеги, по опыту работы комиссии именно на этом этапе отсеивались наиболее неадекватные кандидаты. Хорошее знание английского языка оказалось фактором, имеющим наивысшую корреляцию с адекватностью и профессионализмом кандидата.

Одним из слабых мест комиссии по высшему корпусу госслужбы стало отсутствие независимости от политического руководства страны. Хотя прямо назначались парламентом и правительством не так много членов, но туда входили представитель профильных учебных заведений (Академии госслужбы) и профсоюза госслужащих, которые де-факто не являются независимыми от государства. Лишь один член комиссии, делегируемый общественными организациями, был реально независимым. Я считаю, и это отражено в рекомендациях PGA, что большинство членов комиссии должны быть независимыми от государства. Мы неоднократно сталкивались с тем, что "зависимые" члены комиссии "прокатывали" нежелательных кандидатов, ставя им нулевые оценки по тем или иным заданиям, а отдельные оценки не являлись публичной информацией.

Вторым слабым местом была бюрократизация работы аппарата, включая крючкотворство и избирательный подход к кандидатам. Так, неоднократно были случаи, когда объявление о начале конкурса размещалось за 2-3 дня до окончания приема документов. Учитывая огромный пакет документов, это делало практически невозможным своевременную подачу. Лишь "свои" кандидаты, которые знали сроки и заранее готовили пакет документов, имели возможность подаваться на конкурс. Сам по себе объем пакета документов, включая требования заверять иностранные дипломы в "карманных" сертификационных учреждениях, тоже о многом говорит. Не хотят видеть в высшем корпусе госслужбы у нас выпускников Гарварда или Оксфорда.

Наконец, осенью 2019 года мы сталкивались с вызывающим нарушением процедуры и принципов меритократии со стороны самого Кабинета Министров, который регулярно не утверждал ни одну из отобранных комиссией кандидатур. Сам по себе факт, что Кабинет мог выбрать любую кандидатуру, а не обязательно человека, набравшего наибольшее количество баллов, уже является сомнительным. Но, даже имея такой люфт, Кабинет показал нежелание утверждать, например, госсекретарем министерства экономики ни одного отобранного кандидата, поскольку тогдашний министр Милованов, вероятно, хотел "протащить" угодного ему человека на этот пост.

Итак, сама по себе организация подбора госслужащих на основе конкурсов не является эффективной, если конкурсы не будут честными, прозрачными и справедливыми. Наш опыт показал, что:

• Даже самые "продвинутые" реформаторы на постах министров зачастую поддаются соблазну получить не более компетентных и профессиональных, а более преданных и лояльных себе госслужащих.
• Возникает соблазн обойти конкурсную процедуру, используя дыры в нормативных актах, а попытки закрыть эти дыры приводят к тому, что процедуры стремятся зарегулировать, что называется, "до мышей", в результате создается бюрократический ад.
• Наличие правильной модели и правильных детальных нормативных актов не является важным фактором успешности реформ, гораздо более существенное влияние оказывает наличие политической воли и формирование правильной организационной культуры.

Когда министры и Кабинет в целом были лишены полномочий произвольно увольнять госслужащих, то возник вопрос: как избавляться от неэффективного персонала? Как и в других постсоветских странах, в Украине основной причиной недобровольного увольнения является дисциплинарное нарушение. Поэтому возникает соблазн принять такое множество запутанных и противоречивых нормативно-правовых актов, что любое мало-мальски значимое действие с большой вероятностью приведет к нарушению какого-либо из них. Каждый госслужащий, таким образом, как бы находится "на крючке", причем не только руководства, но и правоохранительных органов. Эта ситуация до сих пор не изжита у нас, и пока что я не вижу политической воли изменить её.

Более правильным в принятой модели организации публичной службы является увольнение по результатам негативного оценивания. В 2018 году, еще при Порошенко, началось внедрение ежегодного оценивания госслужащих. Я тогда давал своё экспертное заключение об этой системе. Когда я общался с руководством профильного ведомства (агентство по госслужбе, это как бы кадровая служба Кабмина), то принципиально видение у нас было одно и то же — внедрение системы оценивания по целям (MBO, management by objective), которая мне знакома по опыту работы в американских корпорациях и показала там свою эффективность.

Проблема реализации этой модели в Украине заключалась в том, что её поставили с ног на голову. Правильная реализация MBO заключается в том, что начинается всё с целей высшего уровня, которые ставятся топ-менеджерам. Далее цели каждого из них разбиваются на подцели, которые становятся целями нижестоящих менеджеров, которые как бы поддерживают цели их руководителей. И процесс идет сверху вниз. В Украине реализацию оценивания предложили начать с госслужащих нижнего и среднего ранга, но не с высшего уровня. Разумеется, в результате суть системы оказалась выхолощена и вместо работающего MBO получили бюрократический симулякр, несколько подобный ему по форме, но не сохранивший сути.

Кроме того, важным элементом истинного MBO является договоренность между начальником и подчиненным о целях, взаимное принятие их без навязывания, а также определение и выделение ресурсов, необходимых для достижения целей. По сути, MBO — это контракт, который в начале года заключают подчиненный и руководитель, и никто не может пересмотреть его в одностороннем порядке. Всего этого в украинской реализации не оказалось, и оценивание превратилось в систему "для галочки", а также в потенциальный инструмент для избавления от неугодных подчиненных, которым всегда можно поставить негативную оценку.

Наконец, система MBO может и должна использоваться для определения размера премии госслужащих. В данный момент в Украине премия является довольно важной частью общей оплаты труда, и обычно её рассматривают как непременный атрибут компенсации в целом. Однако назначение и размер премии являются усмотрением руководителя. В конце 2019 года у нас был громкий скандал, связанный с тем, что некоторые министры выписали себе и ближайшим сотрудникам гигантские премии. Разумеется, такой субъективный подход к премированию никуда не годится. MBO позволяет сделать премирование объективным: сам размер премии устанавливается заранее, условие её получения привязывается к проценту достижения целей. Может быть установлен плавающий размер премии в зависимости от степени достижения целей.

Желающие могут ознакомиться с моими предложениями в части оценивания госслужащих по следующим ссылкам, правда, эти тексты написаны по-украински: часть 1, часть 2.

Если принцип реализации системы премирования на основании оценивания достаточно ясен, то возникает следующий вопрос: а как определять уровень базовой компенсации? В Украине на сегодня эта проблема не решена. Более того, эклектичный подход к определению базовой компенсации приводит к существенным различиям между ведомствами и даже департаментами внутри одного и того же министерства. Проблему признают, но решения ни одно из правительств не предложило.

Сразу скажу, что у меня нет волшебного шара, который позволяет получить готовую цифру зарплаты специалиста, начальника отдела, директора департамента, министра и т.п. Но я возьму на себя смелость предложить пятикомпонентную модель компенсации для органов государственной власти (как госслужащих, так и политического руководства). Она калибруется по уровню зарплаты ведущего или главного специалиста (основного кирпичика профессиональной бюрократии) — этот размер задается как входная переменная, а далее модель позволяет считать зарплату конкретного человека исходя из четырех коэффициентов:

• "Грейд", т.е. уровень позиции (специалист, начальник отдела, директор департамента, заместитель министра, министр).
• Образование — коэффициент учитывает позицию учебного заведения в мировом рейтинге (например, QS), а также уровень программы (бакалавр, магистр) и диплом с отличием.
• Опыт работы — коэффициент зависит от двух факторов: уровня занимаемой должности (4 градации) и размера организации или компании (3 градации), плюс еще есть понижающий коэффициент за короткий срок нахождения в должности (менее 4 лет).
• Знание английского языка — коэффициент зависит от набранного балла в тесте TOEFL/IELTS.

Важно, что многие, хотя и не все, из приведенных коэффициентов можно определить объективно, сравнивания среднюю зарплату на развитых рынках труда. Например, анализ статистики Glassdoor или рейтингов бизнес-школ позволяет установить коэффициенты за "грейд" и образование.

Полностью описание предложенной модели, правда, тоже по-украински, доступно по ссылке.