О будущей российской Конституции. Часть III

Продолжение. Начало см. здесь: Часть I, Часть II.

Глава, посвящённая федеративному устройству, является едва ли не самым слабым местом действующей Конституции. Это и неудивительно, если вспомнить историю её разработки и принятия. С одной стороны, президенту Ельцину в условиях политической нестабильности, достигшей своего пика осенью 1993 года, было крайне важно заручиться поддержкой окрепших региональных элит и, прежде всего, элит национальных республик, охотно воспользовавшихся в своё время его предложением брать «столько суверенитета, сколько смогут проглотить». С другой стороны, федеральная власть уже тогда стремилась к централизации и концентрации полномочий в своих руках. Добавьте к этому административно-территориальное деление, доставшееся в наследство от советской власти и отражавшее ленинско-сталинский подход к национальному вопросу, а также характерную для революционных эпох слабость государственных институтов, и станет ясно, что выработать в подобных условиях документ, свободный от недостатков и внутренних противоречий, было практически нереально.

Действующая Конституция разделяет все субъекты федерации на шесть групп: республики (государства), края, области, города федерального значения, автономные округа и автономная область.

Подобное разделение, сформировавшееся ещё в советские времена, на сегодняшний день в значительной степени лишено практического смысла, поскольку при разграничении предметов ведения между федерацией и её субъектами Конституция не делает различий между субъектами с различающимся формальным статусом.

Между тем, сам факт наличия субъектов федерации с различным статусом может служить основанием для возникновения обид и зависти со стороны жителей одних регионов по отношению к жителям других, «более равных», регионов. Скажем, популярная среди части националистов идея формирования в составе Российской Федерации «Русской республики» (или группы «русских республик») опирается как раз на подобные настроения.

Ситуация осложняется ещё и тем, что субъекты одного вида (автономные округа) могут входить в состав субъектов другого вида (краёв или областей). Подобное положение вещей изначально несёт в себе неустранимое противоречие: классическая федеративная модель предполагает равноправие субъектов федерации, однако очевидно, что не могут быть равноправными два субъекта, один из которых является частью другого.

На мой взгляд, для решения этой проблемы необходимо в рамках будущей Конституции предоставить всем субъектам федерации равный статус, скажем, «штатов» или «земель». При этом ныне существующие обозначения типа «область», «край» или «республика» могут сохраниться просто в качестве составных частей наименований субъектов федерации, не влияющих на их правовой статус. Подобные прецеденты имеются в мировой конституционной практике. Скажем, в состав Федеративной Республики Германия входят такие образования как Свободное государство Бавария или Свободный ганзейский город Гамбург. При этом все субъекты этой федерации, независимо от своего наименования, обладают единым правовым статусом — статусом федеральной земли. Аналогично, полное наименование американского штата Массачусетс звучит как Содружество Массачусетс, но это наименование является лишь данью исторической традиции и никоим образом не повышает и не принижает его правовой статус в сравнении с другими штатами.

Что касается автономных округов, ныне входящих в состав областей, то вопрос об их правовом статусе может быть решён на региональных референдумах, в ходе которых жителям соответствующих округов будет предложен выбор из двух вариантов: либо выйти из состава области и приобрести статус полноценного субъекта федерации, либо отказаться от такого статуса, оставшись просто частью области.

Неоднозначный характер носит также норма части 2 статьи 77 действующей Конституции, в соответствии с которой в том, что касается предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, органы исполнительной власти федерации и её субъектов образуют «единую систему исполнительной власти». Указанная норма представляет собой своего рода компромисс между федеративной и унитарной формами государственного устройства, когда органы исполнительной власти субъектов федерации являются одновременно и независимыми от федерального центра (при осуществлении ими полномочий, отнесённых к ведению субъектов федерации), и входящими в «единую систему исполнительной власти», а значит — подчинёнными федеральным властям (в том, что касается предметов совместного ведения федерации и её субъектов).

Именно эта норма послужила своего рода идеологическим базисом для построения так называемой «вертикали власти», то есть для превращения России в де-факто унитарное государство.

Целесообразно будет при разработке новой Конституции отказаться от такой двойственности, выстроив «параллельные» системы органов исполнительной власти федерации и её субъектов, действующие в пределах своих обособленных и непересекающихся сфер полномочий. При таком подходе разумно будет вообще отказаться от такого понятия как «предметы совместного ведения». Подобный подход реализован в Конституции США, где содержится, во первых, исчерпывающий перечень полномочий федеральных органов власти, во-вторых, также исчерпывающий перечень действий, которые запрещено совершать штатам, и закреплён (в десятой поправке) общий принцип, в соответствии с которым «Полномочия, которые не делегированы Соединённым Штатам настоящей Конституцией и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом». При таком жёстком разграничении федеральные органы власти и органы власти штатов действуют независимо друг от друга, не образуя никакой «вертикали власти».

Я не хотел бы, дабы не утомлять излишне читателя, в рамках данного цикла статей в деталях обсуждать вопрос о том, какие конкретно полномочия должны быть отнесены к ведению федерации, а какие — к ведению её субъектов. В то же время, есть вопрос, на котором нам следует заострить внимание. Речь идёт о полномочиях в сфере бюджета и налогов. Эта сфера крайне важна, ведь, сколь бы ни были широки полномочия регионов «на бумаге», реализовать их на практике они смогут лишь при наличии достаточных финансовых ресурсов, причём собственных.

В ситуации, когда значительная часть расходов региональных бюджетов финансируется за счёт поступлений из бюджета федерального (как это происходит в современной России), ни о каком реальном федерализме говорить не приходится.

Когда федеральный центр занимается перераспределением финансовых ресурсов, не так уж важно, избираются ли губернаторы или назначаются. Даже избранный на самых свободных и честных выборах глава региона вынужден будет проявлять стопроцентную лояльность в отношении федеральных властей, ведь в противном случае его регион может оказаться на «голодном финансовом пайке».

Для формирования подлинного бюджетного федерализма необходимо реализовать ряд мер. Во-первых,

будущая Конституции должна содержать запрет принимать на федеральном уровне законы, расходы по исполнению которых ложились бы на региональные (или муниципальные) бюджеты.

Принцип здесь простой: на каком уровне закон принимается, из того бюджета и должно финансироваться его исполнение.

Перекладывание расходов на нижестоящие бюджеты недопустимо.

Во-вторых, необходимо резко ограничить полномочия федеральных властей по взиманию налогов, вплоть до закрепления в Конституции исчерпывающего перечня федеральных налогов и предельного размера налоговых ставок (подобный подход реализован, в частности, в Конституции Швейцарии). Это необходимо для того, чтобы ограничить объём финансовых ресурсов, перераспределяемых федеральным центром.

Наконец, в-третьих, следует расширить полномочия региональных властей в сфере установления и сбора налогов, существенно ограниченные ныне действующей Конституцией и Налоговым кодексом. Я понимаю, что такое предложение может вызвать обоснованные опасения: не получится ли так, что регионы, получив более широкие полномочия в этой области, начнут чрезмерно усердствовать в установлении новых налогов, что приведёт к непомерному налоговому бремени? Подобная опасность действительно существует, и, возможно, авторам будущей Конституции следует подумать об установлении необходимых конституционных гарантий, защищающих права и интересы налогоплательщиков. Однако самой действенной гарантией станет своего рода конкуренция между регионами:

если налоговое бремя в каком-либо из регионов будет чрезмерно высоко, это может стать причиной миграции бизнеса и экономически наиболее активного населения в регионы с более благоприятным налоговым климатом.

В результате может оказаться так, что выиграют регионы с менее обременительными налогами. Подобные соображения должны сдерживать региональных законодателей от неразумного повышения налогов.

P.S. В следующей статье цикла речь пойдёт о наиболее оптимальной организации органов государственной власти в регионах.